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国务院税收、财务、物价大检查办公室


国务院税收、财务、物价大检查办公室关于大检查中处理经济违纪问题有关政策界限的补充规定

1987年9月30日，国务院税收、财务、物价大检查办公室

一九八六年经国务院批准，由国务院税收、财务、物价大检查办公室颁发的《关于税收、财务、物价大检查处理经济违纪问题的若干政策界限》，实践证明是正确的，在一九八七年税收、财务、物价大检查中应当继续贯彻执行。现经国务院批准，对处理经济违纪问题的有关政策界限，再作如下补充规定：
一、关于承包企业的财务处理问题。
实行承包经营责任制的企业，按照财政部《关于国营大中型工业企业推行承包经营责任制有关财务问题的暂行规定》获得的好处，应予保护，不受侵犯。违反国家有关规定和签订的承包合同，擅自调低承包基数；越权擅自提价、加价、乱挤乱摊成本费用；滥发奖金、补贴、实物和购物券；以及为骗取超承包收入，故意虚增利润、压低亏损的，均属违反财经纪律的行为。
二、关于涨价、加价收入的处理问题。
企业按照国家价格政策和有关规定，实行提价、加价、议价，并将所得收入如数列作销售收入，依法交纳各种税款和利润，是允许的。违反国家物价政策和规定，钻“双轨制”价格的空子，越权擅自涨价加价，把计划内生产资料转作计划外高价销售，层层加价、转手倒卖或抬价抢购重要生产资料和紧俏消费品，以及自立名目，乱摊乱收费用，牟取非法收入的；擅自把按规定允许提价、加价、议价的收入，不列入销售收入和利润总额，逃避纳税交利；以及未经国务院和财政部批准，以集资为名，擅自价外加价的，均属违反财经纪律的行为。越权擅自提价、涨价和变相提价、涨价所得非法收入，应全部没收，上交入库。
三、关于国内联营企业、联合企业的财务处理问题。
企业按照国家有关规定，用现有的固定资产、物资和先进的技术成果、商标权、专利权作价作为联营投资，用结余的利润留成资金和税后留利，以及其他按规定能投资于联营的资金作为投资，并按联营合同分配一定的利润，是允许的。违反国家规定，搞虚假联营，先以本企业的产品平价卖给联营单位，再由联营单位卖高价，然后双方分取利润，或联营、联合双方所得资金和利润不列入销售收入和利润总额，逃避纳税交利的，均属违反财经纪律的行为。
四、关于减税免税的问题。
在国家税收管理体制和税法规定的权限范围内，对企业适当减税免税，是必要的。超越国家规定的权限，擅自延长减免税期限，扩大减免税范围，提高减免税比例，改变减免税条件，乱开减免税口子的，均属违反财经纪律的行为。各地区、各部门都要严格执行《国务院关于严肃税收法
纪，加强税收工作的决定》，认真检查纠正越权自订的各项减免税办法和规定，并改按国家税法的统一规定执行。
五、关于归还贷款的问题。
企业按照国家规定，用贷款项目投产后新增加的利润归还各种技措和基建性贷款本息，是允许的。违反国家规定，擅自以税还贷和用企业税前原有利润归还贷款，或项目尚未投产见效就用企业税前利润提前还贷，挖走国家收入的，均属违反财经纪律的行为。
实行承包经营责任制企业的还贷问题，应按照财政部《关于国营大中型工业企业推行承包经营责任制有关财务问题的暂行规定》中的有关条款执行。
六、关于发放职工奖金的问题。
企业和单位发放职工奖金，除应按一九八六年国务院税收、财务、物价大检查办公室颁发的《关于税收、财务、物价大检查处理经济违纪问题若干政策界限》第五条的规定执行外，不按国家规定提取职工奖励基金，挪用生产性资金和职工福利基金，给职工发放奖金、实物的，均属违反财经纪律的行为。凡有违反国家规定用生产性资金和职工福利基金发放了奖金、实物的，都要从应提取的奖励基金中如数扣还。
七、关于各种罚没收入的财务处理问题。
各级执法机关按照国家有关规定，对违法违章的单位进行罚款或没收财物（包括海关、工商行政管理、物价管理部门依法查处的走私贩私、投机倒把、违反物价管理等案件的罚没款；公安、检察、法院等部门依法查处的违反治安管理和各类违法案件的罚没款；交通、林业、外汇、渔政、城建、土地管理、标准计量、烟草专管、医药卫生、劳动安全和其他部门查处违法违章案件的罚没款；以及违反财经纪律、税收法规的罚没款等），并将其查处的各种应上交的罚没款和实物，如数上交国库，这对保证经济工作和社会生活的正常运行，是必要的。但是，有些执法机关执法
犯法，擅自截留、挪用、贪污、私分各种应上交的罚没收入和实物，则属违反财经纪律的行为。在这次大检查中，凡有罚没收入的部门和单位，都要认真进行一次检查清理。如发现有上述违法乱纪行为的，其应当上交的违纪收入，都要按规定如数补交入库。情节严重的，还要追究有关领导和当事人的行政责任、经济责任，直至法律责任。
各省、自治区、直辖市人民政府，可在本《补充规定》和一九八六年国务院税收、财务、物价大检查办公室《关于税收、财务、物价大检查处理经济违纪问题的若干政策界限》的基础上，结合各自的具体情况，作一些必要的补充规定，并报国务院税收、财务、物价大检查办公室备案。



县级工商行政管理机关复议范围问题
瑞安市工商局黄宗华


在我国，行政复议是与行政诉讼相结合的行政救济制度。它运用行政机关内部的层级监督关系，由上级机关纠正下级机关的违法或不当的行政行为，以保护相对人的合法权益。我国对行政复议的范围、程序等方面的规定，与行政诉讼有所区别。充分发挥行政复议自身特有的优势，能够有效地弥补行政诉讼制度在给予相对人权利救济时的某些局限性，能够使相对人权利得到更直接、及时、全面的保护。因此，行政复议是一项发展社会主义民主和保障人权的重要法律制度。1999年4月29日，九届全国人大常委会通过了《中华人民共和国复议法》（以下简称《复议法》），进一步完善和发展了我国的行政复议制度。

众所周知，《复议法》与《行政复议条例》相比，一个重要的成就就是充分地考虑到行政复议制度在解决行政争议方面的积极作用，扩大了申请复议的具体行政行为范围：行政机关的具体行政行为，不论是作为，还是不作为，只要公民、法人或者其他组织认为这些行为违法或者不当，侵犯了自己的合法权益，都可以依法申请复议，在对具体行政行为提出行政复议同时，如果认为该具体行政行为所依据的抽象行政行为不合法，还可以一并向行政复议机关提出对该抽象行政行为的审查申请。行政复议范围的扩大，提高了对公民权利保护的水平，是法制进步的要求，更是行政复议作为一种公民权利救济制度的独特价值的体现。
作为国务院主管市场监督管理和行政执法工作的工商行政管理机关，对行政复议工作历来十分重视，早在国务院《行政复议条件》颁布之前，就在一些法规中给予相对人行政复议权。现阶段，各级工商行政管理机关给予相对人的复议范围与《复议法》中的规定是一致的，即凡是相对人认为工商行政管理机关在行使市场监督管理和行政执法中的具体行政行为侵犯了其合法权益，都可以依法提出复议。然而由于县级工商行政管理机关（以下简称县级工商机关）与工商行政管理所（以下简称工商所）之间的设置方式、权限划分和县级以上工商行政管理机关（省级以下）之间的设置方式、权限划分是不同的，故而，县级工商机关与其上级工商机关的复议范围也是不同的。那么，县级工商机关受理复议案件的范围到底有多大？即相对人不服工商所作出的具体行政行为提起行政复议时，县级工商机关对工商所作出的哪一些具体行政行为可以受理，哪一些不可以受理呢？

按照现行工商行政管理法律法规的规定，工商所行使职权时有两种方式，一是上报县局、以局名义作出，二是直接以自己的名义作出。毫无疑问，对工商所上报县局、以局名义作出的具体行政行为，相对人不服的，其复议机关依法是县级工商机关的上一级机关，即地区级工商机关。然而，当工商所以自己的名义作出具体行政行为，而相对人不服时，县级工商机关可不可以受理其复议申请？可以受理哪一些复议申请？这在实践和理论中，是存在争议的。

一种意见认为，工商所（站、队、分局等）是县级工商机关的派出机构，不是独立的法人单位，按照现行法律规定，工商所可以依照法律、法规和规章规定以自己的名义作出具体行政行为，因此，县级工商机关只能受理相对人不服工商所以自己名义作出的具体行政行为时提出的复议申请。如果工商所不是依照法律、法规和规章的规定，即使以自己的名义作出了具体行政行为，复议机关也不应是县级工商机关。这种看法具有一定的普遍性。我局市场管理所在2000年1月20日，联合瑞安市城关镇城建监察中队管理无照经营的沙河底菜市场，拆除了部分摊位。沙河底居委会以我局市场管理所违法采取强制措施为由，于2000年2月向我局申请复议。复议期间，沙河底居委会又以我局违法采取强制措施为由，将我局作为被告，向瑞安市人民法院提起行政诉讼。我局向法院提出不同意见，认为沙河底居委会既以市场管理所为复议被申请人向我局提出行政复议，同时又以同一理由在复议尚未终结期间将我局列为被告向人民法院提起诉讼，尽管无论是将我局或将市场所列为被告，诉讼结果可能相同，但沙河底居委会显然违反了《中华人民共和国行政诉讼法》和《复议法》的相关规定，滥用了诉权。瑞安市人民法院审查后认为，根据现行法律，我局市场所不能以自己的名义采取行政强制措施，作为我局派出机构，其行政行为可以视为我局行政行为，因此我局受理沙河底居委会的复议申请本属错误，将我局列为被告没有什么不妥。应当指出，我局提出答辩理由后，瑞安市人民法院是相当重视的，经多次研究并经多方请示，才作出开庭审查的决定。因此，瑞安市人民法院的看法，代表了现阶段审判机关的普遍看法。

另一种意见认为，尽管工商所是县级工商机关的派出机构，尽管它行使的不是法律、法规和规章规定的职权，但只要它以自己的名义作出具体行政行为，而相对人不服提起行政复议的，县级工商机关都可以受理。理由是，我国建立和健全行政复议制度的目的就是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保障和监督行政机关依法行使职权。越权执法本身就是违法行政行为的一种，所以，无论工商所行使了何种违法或不当的具体行政行为，只要这种具体行政行为是以其名义作出的，行政复议机关理应是县级工商机关。当然，按照《复议法》的规定，相对人不服政府工作部门依法设立派出机构以自己名义作出的具体行政行为时，也可以向该部门的本级地方人民政府申请行政复议。但是工商行政管理机关现阶段是实行垂直领导的，县级工商机关是地区工商行政管理机关的直属机构，因此，相对人不服工商所以自己名义作出的具体行政行为申请复议时，只能向县级工商机关提出。这样才是《复议法》的本意，符合法律的立法精神。以上述的沙河底居委会诉我局强制措施违法为例，尽管拆除摊拉不是我局市场管理所的权限范围，但既然市场所以自己的名义发出通告、并在市局未知的情况作出了拆除摊位的具体行政行为，那么，无论复议被申请人或者行政诉讼被告，都应该是市场所，而非我局。我局受理相对人的复议申请完全体现了《复议法》的立法精神。很难想象，假设我局以自己的名义行使了国务院的具体行政行为，而相对人将朱?基总理告上法庭是怎样的一番法律奇观。瑞安市人民法院的做法显然违背了法律的立法精神和宗旨。

值得指出的是，我国现阶段的工商行政管理法规，除直接规定工商所依照法律、法规和规章的规定可以以自己的名义作出具体行政行为外，还有二种例外情形。一种如浙江省《工商行政管理所行政处罚职权暂行规定》第六条规定的："下列处罚种类和幅度，经县（市、区）以上工商行政管理局批准，可以由工商行政管理所以自己的名义作出"。这种原则上可以由工商所以自己的名义作出，但必须经过县级工商行政管理局批准的具体行政行为，行政复议机关为谁，实践中也是有不同看法的。一些人认为，派出机构与设立它的政府工作部门同属一个系统，且在行政关系上和业务关系上均存在密切的领导关系，为了防止部门保护主义，对该种行为提起行政复议，应当向县级工商机关的上一级机关提出。我们认为，这种看法是错误的。首先，县级工商机关依法批准工商所在一定种类和幅度内，可以以自己名义作出行政处罚时，往往采取抽象行政行为形式，即普遍授予下辖工商所都可以拥有这种权利。相对人不服此种行政处罚时，可以对县级工商机关的抽象行政行为一并提出审查申请，但不能直接以县级工商机关为复议被申请人。其次，即使县级工商机关直接参与到具体行政行为中去，批准工商所可以就某个案件在一定种类和幅度内以自己名义作出行政处罚，也并不等于说，这个行政处罚是由县级工商机关决定的。从法律上来说，"决定"和"批准"是由本质区别的。"决定"意味着工商所在该项具体行政行为中丧失了决定权，也不能以自己的名义独立作出。而在"批准"这种情况下，可以看出：第一，该具体行政行为的作出仍是以工商所名义，而非工商局名义；第二，县级工商机关并没有对整个具体行政行为起着决定性的作用，它只不过起着许可工商所某种建议的作用，一般情况下，是原则性的、有局限性的，它并不排除对工商所的指导和监督功能。因此，相对人对这种具体行政行为不服时的复议机关，仍应是县级工商机关。

另外一种情形比较复杂。如《浙江省取缔无照经营条例》第八条规定："工商行政管理部门在查处无照经营时，需要实施查封、扣押措施的，应当由县级以上工商行政管理局局长决定"，而第十六条规定："本条例规定的行政处罚，可以由工商行政管理所决定。但罚款一千元以上或者没收违法所得二千元以上的，应当由县级以上工商行政管理部门决定"。如果某工商所在查处无照经营时，既需要实施查封、扣押措施，又只对相对人给予一千元以下的罚款，行政复议机关到底为谁？我们认为，这种情形应分别而论：1、相对人只对工商所的行政处罚不服申请复议，那么行政复议机关显然只能是县级工商机关。2、相对人既不服行政处罚，也不服查封、扣押措施，但直到处罚决定作出后才提起行政复议的，我们认为，这种情形下，行政复议机关仍应是县级工商机关。因为，复议机关保护的是相对人的最终利益，工商所的行政处罚一旦被确认为违法或不当，那么，由查封、扣押措施造成的损失应当一并赔偿。如果查封、扣押措施没有违法或不当，而仅是工商所的行政处罚违法或不当的，显然，相对人在工商行政管理机关实施查封、扣押时，其合法权益并没有受到侵害，无论向哪一级行政机关申请复议，都意义不大。同时按照我国《复议法》规定，相对人申请复议时，一不能越级申请，二不能同时向两个部门申请，更不能向二个有层级关系的部门申请，三从维护相对人合法权益的完整性来说，也不应当将一个案子拆为两半。为充分体现《复议法》对相对人及时、便民、全面的保护原则，对这种具体行政行为提起行政复议，由县级工商行政管理机关受理是最适合的。3、如果相对人仅对查封、扣押措施不服，那么受理复议申请的机关应当是县级工商机关的上一级机关。这与第二种情形中的查封、扣押措施应有所不同。尽管县级工商行政管理局局长实施查封、扣押措施都是为了实现工商所的行政处罚的目的，但相对人要求保护的标的显然不同。一种是相对人认为工商所的行政处罚侵害了其合法权益，一种是相对人认为查封、扣押的措施侵害了其合法权益，两者具有明显区别。复议机关在受理复议申请时，不仅要充分掌握法律的原则和精神，还要充分考虑申请人的要求和目的。
行政复议是公民权利的一种救济手段，健全和完善行政复议制度，是推进依法行政的新的重大举措。理顺和明确县级工商机关的复议范围，必将进一步发挥我们工商行政管理机关行政复议制度及时、便民、成本低等优越性。我们认为，尽管在实践和理论中，对县级工商机关的复议范围存在各种各样的争议和分歧，但是，县级工商机关可以受理相对人不服工商所以自己名义作出的一切具体行政行为而提起的行政复议申请，是符合法律的宗旨和精神的。只有这样，基层工商行政管理机关才能充分发挥其对下级机构的监督作用，确保规范执法，保护相对人的合法权益。


二OOO年六月二十四日
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