福州市人民政府办公厅印发关于加强福州市软件园产业楼出让管理暂行规定的通知

上一篇: 重庆市宗教事务条例
下一篇: 新余市人民政府办公室关于印发新余市人民政府新闻发布办法的通知

论实现行政权公益性目的的问题与对策

刘辉

党的十五大提出“依法治国，建设社会主义国家”的治国方略。这一治国方略也已载入宪法，成为一项基本国策。由“法制”走向“法治”，不仅是我们党和国家领导思路和工作方式的重大改革，而且是社会主义民主的极大进步。为适应形势的要求，我们应加强对行政执法、依法行政和行政审判的理论研究和探讨，及时发现工作中的问题和不足，主动加以修正，不断提高执法水平。笔者拟就利益趋动对行政权公益性目的的冲击加以探讨。
（一）
改革开放以来，在不断进行的理论探索与实践中，人们对依法行政的基本内涵、目的要求等问题的认识不断加深。通常认为，所谓依法行政，就是指行政主体实施任何行政行为均要按照法定权限、遵循实体和程序法的规则。从中不难看出，依法行政的内涵包括较多，但其核心内容却是行政权的依法行使。
行政权，作为宪政思想的体现，自其从国家活动中分离出来之日，便具有了公权力的性质，其所追求的目的是谋求公共利益，维护公共秩序，增进公共福利。其权力的行使必须以公共利益为出发点和落脚点，而不是为了个人利益或小集团的利益。如行政机关所实施的行政处罚是为了维持良好的社会秩序，行政征收是为了用于公共设施建设，行政许可是为科学分配资源和机会等等。为进一步说明这一点，我们还可以从以下两个方面加以考察。
其一，从行政权的行使主体来看，其行政主体是特定的，即行政机关。在我国，行政机关是国家权力机关的执行机关，必须对法律负责，对权力机关负责。权力机关通过立法的方式，集中公众的意志制定全社会普遍遵守的行为规则，行政机关作为执行机关只能据此实施活动。从此种意义上讲，行政机关与全社会成员之间形成共同利益的代表与被代表之间的关系。行政机关所代表的公共利益，不能也不应该作为其本身或其工作人员享受的特殊利益。
其二，从行政权的运行规则来看，行政权的权限范围主要限于公共事务。根据宪法及地方各级政府组织法的规定，国家各级行政机关的职权为：依照法律规定的权限，管理本行政区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等工作。行政机关的职权范围虽然十分广泛，但都与公共利益有关，权力所及的范围与对象主要是公共事务，具有明显的公权力性质。行政机关代表国家意志并以国家的名义对公共事务进行管理，以维护社会秩序，确保经济发展、社会稳定、国家长治久安、人民安居乐业，这正是行政权公益性所追求的目标。
（二）
行政权的公益性目的，要求行政机关必须依法行政，但是正如孟德斯鸠所说的，一切有权力的人都容易滥用权力。我国自改革开放以来，以宪法为基础的法制体系逐步形成，以行政诉讼法、行政处罚法、国家赔偿法、行政复议法为主体的行政法律制度日益完备，依法行政工作取得了很大的成绩。但也必须看到，仍然存在着许多与依法治国不相适应的薄弱环节，特别是暴露在行政权行使过程中的一些问题，直接背离了行政权的公益性目的。主要表现在以下几个方面：
一是有法不依。所谓“上有政策，下有对策”、“见着绿灯快点走，见着红灯绕道走”。如一些部门前边设关卡，后边乱收费。中央三令五申的制止“三乱”问题始终没有根本解决，借用行政权力，换换名目，换换方式，照收不误。如把集资换成“捐助”，把行政收费换成“咨询服务费”等，可谓不一而足。
二是权力滥用。有的行政机关及其工作人员滥用职权，执法犯法、循私枉法。某些部门、某些执法人员，不能正确看待自己手中的权力，把人民交给的权力当成谋取个人利益和小团体利益的手段，以法卡人，以权谋私，不给好处不办事，给了好处乱办事。有的部门政企不分，混淆行政主体与市场主体的角色，借口统一管理，指定管理相对人到所属经营单位购买产品、接受服务，或者借检测、检验、审批、发证等搭车收费，加重管理相对人负担，导致腐败滋生和蔓延。
三是放弃职权。行政权的公益性目的决定了行政权的不可处分性，即非依法律不得转让，不得放弃。但现实生活中，循私情、私利，部门利益、地方保护，推诿扯皮、有禁不止的现象时有发生。如假冒伪劣产品泛滥、环境污染日趋严重等，足以说明。
出现上述问题，原因是多方面的。由于我国长期实行人治，缺少法治传统，人们的法治意识、执法观念、执法水平都有待于进一步提高，加上体制转轨过程中出现的立法跟不上、制度不完善、管理有漏洞等是出现上述问题的原因。但从主观上看，最主要的是利益趋动所至。为什么会出现有利的事争抢、无利的事推诿，“三乱”屡禁不止，政企难以分开，究其原因，无非从中可以谋取个人或小集团利益。而如此作为的代价必然是牺牲公共利益，破坏了行政权的公益性目的的实现。
（三）
实现行政权公益性目的。既要治标又要治本。从长远看，有待于行政机关工作人员的整体法律素质和职业道德素质的不断提高，但这是一项长期、艰巨而复杂的任务，我们不可能等待行政机关整体素质达到相当高度，再去实现行政权的公益目的，更不应该以此为由放弃对行政权公益性目的的追求。而正确的选择应该是，在加大法治宣传教育、强化行政机关工作人员依法行政意识的同时，着力加强制度建设，以有效的制度控制权力的滥用。当前而言，应重点做好以下几方面工作：
一是理顺政企关系。作为行政主体的行政机关与市场主体的企业，其所追求的目的不同，二者不能混淆，否则必将导致行政管理秩序与市场竞争秩序的混乱。为此，我们应该吸取以往教训，严格审查行政主体资格，明确法定职能，理顺政企关系。行政机关所办实体、所属企业必须推向市场，挂靠于行政机关的中介服务组织必须与行政机关脱钩，以收取管理费为名的行业管理职能必须弱化。同时，既然行政机关是代表国家意志管理公共事务，国家理应保障其活动经费，不能让行政机关自行创收，自筹经费，否则就难以实现行政权公益性目的。
二是通过机构改革，理顺行政管理体制。目前机构重叠、职能交叉问题突出，各种许可、审批、发证等行政行为泛滥，既加大了行政成本，影响了行政效率，又容易导致权力滥用。为此，应结合机构改革，进行彻底清理，机构、职能重叠交叉的，该撤的撤，该并的并。凡是没有法定依据的审批、许可等行为应一律取消，减少多余环节。对于适合于相对集中管理的事项，应积极探讨综合执法，并在总结经验的基础上，逐步扩大试点范围。
三是实行行政执法督察制，强化监督检查。要本着地域管辖、系统管辖、分级负责的原则，除充分发挥人大及其常委会的法律监督、政协的民主监督、社会监督、舆论监督的作用外，要特别重视加强行政机关内部的层级监督以及监察、审计、财政等部门的专项监督。
四是全面推行行政责任追究制度。实行行政责任追究制度，可以有效地防止违法行政或行政权滥用，保障行政机关依法行使职权。鉴于目前法律、法规还有不完善的地方、行政机关自由裁量权较大等现实问题，在定位上至少可以将过错责任纳入追究的范围。即对于那些主观上法律意识淡薄、以言代法、执法犯法的行为，或者为了个人或小集团私利滥用职权、循私枉法的行为，都应根据其造成的后果和影响，视其情节予以追究。只有如此才会使行政机关工作人员产生责任心，树立使命感，才能切实维护法制的尊严和行政权威。
五是将行政执法责任制落到实处。行政执法责任制是一项系统工程。抓好落实对于全面提高依法行政水平具有重要意义。但实践中如何操作还缺少成功的经验。对此，应加强理论研究和实践探索，建立考查考核机制，奖优罚劣的优化机制，从而保证行政权公益性目的的实现。
内蒙古自治区人大常委会


内蒙古自治区实施《中华人民共和国水土保持法》办法


（1993年10月30日内蒙古自治区第八届人民代表大会常务委员会第四次会议通过
根据1997年9月24日内蒙古自治区第八届人民代表大会常务委员会第二十八次会议
关于修改《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》的决定第一次修正
根据2010年3月25日内蒙古自治区第十一届人民代表大会常务委员会第十三次会议
《关于修改部分地方性法规的决定（一）第二次》修正）


第一章　总　　则


　　第一条　为加强水土保持工作，改善生态环境，合理利用水土资源，发挥水土资源的经济效益和社会效益，根据《中华人民共和国水土保持法》和有关法律、法规，结合自治区实际，制定本办法。
　　第二条　在自治区境内从事与水土保持有关活动的单位和个人，必须遵守本办法。
　　第三条　水土保持工作实行预防为主，防治结合，全面规划，综合防治，因地制宜，加强管理，注重效益的方针。坚持谁开发利用水土资源谁受益并负责保护，谁造成水土流失谁负责治理的原则。
　　第四条　旗县级以上人民政府水行政主管部门，是实施本办法的行政主管部门，负责本行政区域的水土保持工作。
　　盟市、旗县已设立的水土保持工作机构，行使同级水行政主管部门对水土保持工作的职权。
　　苏木乡镇人民政府负责本行政区域的水土保持工作。
　　第五条　旗县级以上人民政府水行政主管部门要会同有关部门编制水土保持规划，根据本辖区水土流失状况，划定本辖区的重点防治区，报同级人民政府批准。
　　重点防治区由重点防护区、重点治理区和重点监督区组成。
　　重点防护区、重点治理区和重点监督区的具体范围由各级水行政主管部门会同有关部门提出，报同级人民政府批准并公告。
　　自治区划定的重点防护区是指森林、草原及植被覆盖率在百分之四十以上、面积大于一百平方公里的地区；
　　自治区划定的重点治理区是指列为国家重点治理流域、大中型水库上游、发生洪水对下游造成严重危害及侵蚀模数在每年每平方公里两千五百吨以上的地区；
　　自治区划定的重点监督区是指大中型建设项目所在地及影响范围和人为活动造成严重水土流失的地区。
　　第六条　各级人民政府应当把水土保持工作列为重要职责，建立领导任期内水土保持目标责任制，将水土保持规划确定的任务纳入国民经济和社会发展计划。
　　各级人民政府除安排专项拨款外，还应多方筹措资金，组织有关部门，发动广大人民群众，积极预防与治理水土流失。
　　第七条　各级人民政府应当加强水土保持宣传教育工作，普及水土保持科学技术知识，增强全民水土保持的法制观念。
　　各级人民政府应当重视和加强水土保持的科学研究，提高水土保持科学技术水平，推广水土保持先进技术和先进经验，有计划地培养与培训水土保持科技人才。
　　第八条　有下列先进事迹之一的单位和个人由旗县级以上人民政府给予表彰和奖励：
　　（一）认真执行水土保持法律、法规和规章并取得显著成绩的；
　　（二）预防和治理水土流失取得显著生态效益、经济效益和社会效益的；
　　（三）在水土保持科学研究和科技成果推广工作中成绩突出的；
　　（四）同破坏水土保持行为作斗争有功的。


第二章　预防与保护


　　第九条　各级人民政府应当组织全民植树种草，有计划地封山固沙、育林育草，因地制宜营造各种防护林，扩大林草覆盖率，防止水土流失。
　　加强草牧场的管理保护与饲草料基地建设，坚持以草定畜，划区轮牧、圈养，防止超负荷放养，防止草场退化、沙化。
　　大力种植薪炭林，发展利用沼气、小水电、风力发电和太阳能，推广节柴灶与组织煤炭供应，保护林草植被。
　　第十条　禁止在二十度以上陡坡地开垦种植农作物。已开垦种植的耕地，自本办法公布之日起三年内有计划地逐步退耕，种树种草，恢复植被。
　　旗县级人民政府根据实际情况，可以规定小于二十度的禁止开垦坡度和其他禁止开垦范围。
　　第十一条　新开垦禁止开垦坡度以下、五度以上的宜农荒坡地种植农作物，必须先制定水土保持方案，并报旗县级人民政府水行政主管部门批准后，方可申办土地开垦手续。
　　土地开垦与水土保持措施，必须同步实施，并由原审批的水行政主管部门进行监督和验收。
　　第十二条　在林区采伐林木，应当选用有利于保护生态环境的采伐方式与集材方式，及时采取更新造林和其他防治水土流失措施。
　　在林区修筑道路，开垦坡地种植农作物以及从事其他可能造成水土流失的生产建设活动，所申报的生产建设计划中必须有水土保持方案，并征得同级水行政主管部门的同意，方可进行。
　　第十三条　在水土保持地区修建铁路、公路、水工程、兴办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业等，在建设项目环境影响报告书中，必须有水土保持的内容及要求，对建设项目产生的水土流失和对环境的影响作出评价，规定防治措施；必须有水行政主管部门审批的水土保持方案。
　　水土保持方案的审批职责划分：盟市、旗县审批立项的建设项目，由同级水行政主管部门审批；其他的由自治区水行政主管部门审批。
　　水土保持方案应当按照水土保持法第十八条的规定制定。
　　第十四条　建设项目中的水土保持设施，必须与项目主体工程同时设计，同时施工，同时投入使用。
　　建设工程验收时，必须有原审批水土保持方案的水行政主管部门和所在区域水行政主管部门参加，并对水土保持工程签署意见。
　　建设项目的经营管理单位负责水土保持设施的管理保护。
　　第十五条　在山区、丘陵区、风沙区从事探矿、采矿、取土、挖砂、采石、淘金、烧砖瓦陶瓷、伐木、采集药材和其他野生植物等生产活动的单位和个人，必须做好水土保持治理工作，积极采取措施，防止水土流失，严禁掠夺性的采挖，造成水土流失的应当由生产单位和个人负责限期治理。
　　严禁在草原上搂发菜。需要开发发菜资源的地区，必须经旗县级人民政府批准。
　　旗县、苏木乡镇人民政府应当加强对从事上述活动的单位和个人的监督管理，切实做好水土流失防治工作。


第三章　治理与开发


　　第十六条　各级人民政府应当鼓励水土流失区的嘎查村、农牧业集体经济组织和农牧民，依照水土保持规划，对水土流失进行综合治理，并根据国家和自治区的规定，在资金、信贷、能源、粮食等方面给予扶持。
　　第十七条　水土流失地区应当以小流域为单元，因地制宜，采取生物措施与工程措施，进行综合治理。
　　水土流失治理应当与开发利用水土资源、发展当地生产相结合，建立农、牧、林、渔、果生产基地，在发挥综合效益的基础上，注重实行综合治理，提高经济效益。
　　第十八条　各级人民政府应当加强对水土保持专项资金的管理，专款专用，不得拆借挪用。依据受益快慢，逐步实行有偿扶持、滚动周转使用的办法，将回收的资金继续用于水土保持。具体管理办法由自治区水行政主管部门会同财政部门制定。
　　第十九条　旗县级人民政府应当结合当地实际，采取有效措施，从本办法实施之日起，在三年内有计划地将现有耕地中的顺坡耕种改为等高耕种。按照水土保持规划，对禁止开垦坡度以下、五度以上的耕地，修建水平梯田、营造水土保持防护林、整治排水系统和采取其他蓄水保土耕作措施，控制水土流失。
　　第二十条　水土流失地区集体所有的土地，其水土流失由农牧业集体经济组织负责治理。承包给个人、联户、专业队使用的，应当将治理水土流失的责任列入承包合同。拒不承担合同规定的治理责任的，发包方有权收回其承包的土地，转包给其他承包者。
　　水土流失地区的农场、林场、牧场等单位，应当按照国家颁发的水土保持技术规范及所在地区水土保持的总体规划制定水土流失防治规划，并负责组织实施。
　　第二十一条　水土流失治理范围较大的区域，可以由农业、林业、畜牧、交通、煤炭、矿产、环保等有关部门协作治理。治理的投入和治理后的收益分配，由协作各方共同商定。有条件的地方，可以引进外资开发治理。
　　第二十二条　荒山、荒沟、荒沙、荒丘、荒滩可以由农牧业集体经济组织、联户或者农牧民承包治理水土流失和开发利用；企业事业单位或者个人也可以承包或者投资投劳入股开发治理。
　　对荒山、荒沟、荒沙、荒丘、荒滩水土流失的治理实行承包的，应当按照谁承包治理谁受益的原则，签订水土保持承包治理合同，承包治理所种植的林木及其果实，归承包者所有，因承包治理而新增加的土地，由承包者使用。
　　第二十三条　企业事业单位或者个人在进行建设和生产过程中必须采取水土保持措施，对造成的水土流失负责治理。无力治理的应当缴纳水土流失防治费，由水行政主管部门组织治理。
　　在建设、生产过程中造成水土流失的防治费用，分别从基本建设投资、生产费用中列支，治理任务分别由施工单位、生产单位完成。
　　第二十四条　完成治理任务的小流域，必须按国家技术标准统一检查验收。
　　检查验收合格的，由水行政主管部门颁发合格证书，建立档案，设立标志。苏木乡镇人民政府根据当地实际情况，组织制定管理保护办法，落实管理保护责任制。


第四章　管理与监督


　　第二十五条　对水土保持设施、实验场地、监测网点、标志和其他治理成果，应当加强管理和保护，任何单位和个人不得破坏。因建设占用土地拆除水土保持设施的，须报旗县级水行政主管部门批准，并支付赔偿费。
　　第二十六条　在水土流失区的已建、在建和扩建的项目，必须在本办法施行之日起一年内，向旗县级以上水行政主管部门补报水土保持方案。
　　第二十七条　旗县级以上水行政主管部门，应当建立健全水土保持预防监督体系，并按国家规定的水土保持补助费百分之二十的比例，安排用于预防、监督和管理保护的经费。
　　水土流失区的水行政主管部门应当按照国家规定，建立水土保持监测网络，对水土流失进行动态监测。
　　第二十八条　有水土流失防治任务的地区和单位，应当向旗县级以上人民政府水行政主管部门每年通报本单位水土流失防治工作情况。
　　第二十九条　各级水土保持监督人员，行使对本辖区水土流失与防治情况进行监督检查的权力，被检查的单位和个人必须积极配合并如实报告情况。
　　水土保持监督人员依法执行公务时，应当持有旗县级以上人民政府颁发的水土保持监督检查证件。


第五章　法律责任


　　第三十条　违反本办法第十条至第十五条、第二十五条规定，可按下列规定予以处分或者罚款：
　　（一）在禁止开垦坡度以上的陡坡地和其他禁止开垦范围新开垦种植农作物的，由旗县级人民政府水行政主管部门责令停止开垦、采取补救措施，并可以按开垦面积处以罚款。
　　（二）未经旗县级以上水行政主管部门批准，擅自在禁止坡度以下、五度以上坡地开垦种植农作物的，由旗县级人民政府水行政主管部门责令停止开垦、采取补救措施，并可以按开垦面积处以罚款；未按批准的水土保持方案进行治理的，由旗县级人民政府水行政主管部门责令停止开垦、进行治理，逾期不治理的可由旗县级人民政府水行政主管部门组织进行治理，所需费用由违法责任者承担。
　　（三）在林区采伐林木，不采取水土保持措施，造成严重水土流失的，由水行政主管部门报请旗县级以上人民政府决定责令限期改正、采取补救措施，并按造成水土流失面积处以罚款。
　　（四）建设单位、集体企业或者个体采矿者的水土保持方案未经批准擅自施工和未按批准的水土保持方案实施造成水土流失、不进行治理的，由旗县级人民政府水行政主管部门报请旗县级人民政府决定责令其停止违法行为，限期采取补救措施，并可以根据所造成的危害后果处以罚款；危害严重的由旗县级以上人民政府决定停止治理，中央或者自治区人民政府直接管辖的企业事业单位的停业治理，须报请国务院或者自治区人民政府批准。
　　（五）建设项目中的水土保持设施未经水行政主管部门验收或者验收不合格即强行投入使用的，对有关责任人员由旗县级人民政府水行政主管部门建议其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；造成水土流失，不进行治理的，由旗县级人民政府水行政主管部门报请旗县级人民政府决定责令其采取补救措施，并可以根据所造成的危害后果处以罚款。
　　（六）未经批准擅自在旗县级以上人民政府划定的崩塌滑坡危险区、泥石流易发区范围内取土、挖砂、采石、淘金，造成严重水土流失的，由旗县级以上人民政府水行政主管部门责令停止上述违法行为、限期采取补救措施，并根据情节轻重处以罚款。
　　（七）破坏水土保持设施或者治理成果的，由旗县级以上水行政主管部门责令限期恢复原状或者按价赔偿。
　　第三十一条　当事人对处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内直接向人民法院起诉。
　　当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。
　　第三十二条　拒绝和阻碍水土保持监督人员依法执行职务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
　　第三十三条　水土保持监督人员玩忽职守、滥用职权的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。


第六章　附　　则


　　第三十四条　本办法规定的有关征收防治费、支付赔偿费和罚款额度的具体标准，由自治区人民政府另行规定。
　　第三十五条　本办法自1994年1月1日起施行。