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论中国民法典的制订

2000年11月24日 14:08 王利明

党的十五大报告指出：“公有制实现形式可以而且应当多样化”，这将有力推动市场经济的繁荣和发展，大大促进我国民事立法的步伐。当前，尽快完成统一合同法和物权法的制订工作，使这些法律早日问世，应是我国民事立法的当务之急。在统一合同法和物权法出台后，我们应该加快民法典的制订工作，改革开放的深入和市场经济的发展迫切需要有一部全面调整市场经济条件下平等主体之间的财产关系和人身关系的民法典，我国司法实践中已为此积累了丰富的实践经验，广大民法学者也做了大量的理论准备，颁行一部体系完整、内容充实、符合中国国情的民法典，将为我国市场经济健康而有序的发展奠定坚实的基础，也将为我国在下世纪经济的腾飞、文化的昌明、国家的长治久安提供强有力的保障。

一、制订民法典的必要性

我国民法典的制定自50年代初期以来，曾为无数学者所呼吁和企盼。迄今为止，我国几个重要的法律部门如刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法都已制订了较为系统完备的法律。它们尽管在名称上未被称为法典，但实际上已具备了法典的特点和功能。然而，民法典至今仍未出台，许多学者曾呼吁，在刑法典的修改工作完成以后，民法典的起草工作应尽快地提上议事日程。我认为民法典的制订的必要性并不仅仅在于法律工作者的热烈企盼，而主要在于我国经济和社会发展的迫切需要。民法典的制订，正是实行依法治国战略，完善社会主义市场经济的法律体系的重要标志。

法治（Rule of law），是指“法的统治”， 即法居于国家与社会的统治地位，而不仅仅是国家用法来治（Rule of law）。 在法治社会，国家机器本身也要受法的统治，人民乃是法治的最高主体。（注：郭道晖：《法律时代精神》，湖南出版社1997年版，第409页。） 依法治国是促进我国市场经济的发展，保证国家稳定，实现社会长治久安的关键，也是促进社会精神文明建设和文化进步的客观需要。（注：刘海年主编：《依法治国建设社会主义法治国家》，中国法制出版社1996年版，第6 —10页。）要理解民法在社会主义法治建设中的重要性，就必须要了解民法的地位和作用。恩格斯曾经指出：“民法准则只是以法律形式表现了社会的经济生活条件”。（注：《马克思恩格斯选集》第4卷，第249页。）民法是深深植根于商品经济、并作用于商品经济关系的。在市场经济生活条件下，民法的平等、等价、公平及诚实信用等原则，是市场经济活动的最基本的法律规则，而民法的各项基本制度，如民事主体、所有权、债和合同、代理、法律行为等都是规范市场经济最基本的法律形式，市场经济的成熟程度在很大程度上是以法律，特别是以民商法规则的健全程度为标志的。如果我们要确认我国的经济是以平等、等价和自由竞争为内容，由市场引导生产要素自由流转和组合的市场经济，那么就应加强民商法的作用，尽快制订民法典。如果没有健全的民商法律制度，就不可能形成市场经济赖以建立的条件，也不能形成成熟的市场经济。

民法的重要功能不仅仅体现在对市场经济的调整和促进作用上，而且还表现在对于公民、法人的合法权益的充分保障方面，民法对民事权利的充分保障，正是实现法治社会的基础。法治作为人类文明的成果和千百年来社会政治经验的体现，其特定内涵就是公民在法律面前人人平等，公民的权利得到充分确认和保护，法律成为社会主体的一切行为的规范和标准。法治的基本精神在于对权利的合理确认和对权利的充分保障。我国民法所确认的公民所享有的人身权、物权、债权、知识产权等，都是公民的基本权利，民法在内容上不仅对各项民事主体的权利要实行平等的保护，而且对于公民的权利受到了行政机关的不法侵害以后，也允许公民可基于侵权行为制度诉请赔偿，这就可以防止行政专横，有效地捍卫自身的权利。民法不仅通过民事权利的保障维护个人的人格尊严、价值以及生活的安定；同时还扩大到对宪法及其他法律所确认公民享有的各种经济文化权利（如劳动权、自由权、环境权、受教育权、休息权等）的保障，当公民的这些权利受到侵害时，均可借助侵权行为法获得救济。正如彼得·期坦所指出的“权利的存在和得到保护的程度，只有诉诸于公民法和刑法的一般规则才能得到保障。”（注：彼得·斯坦：《西方社会的法律价值》，中国人民公安大学出版社1989年，第178 页。）可见，民法保护民事主体各项权利的功能，集中体现了法律的基本价值。

张文显教授曾经指出：由于以商品经济关系为内容的民法是法治的真正法律基础，所以中国建立法治社会的途径之一是民法的完备和实行。（注： 张文显：《中国步入法制社会的必由之路》， 载《中国社会科学》1989年第2期，第190页。）民法作为调整市场经济关系的基本法，其健全程度直接关涉法制建设的进展。从世界各国的立法经验来看，大陆法系国家都以民法典的颁布作为其法制成熟程度的一个重要标志，因为“判例法以经验主义为特征，形式合理性的水平低，成文法特别是法典化的成文法则相反，比较符合形式合理性的要求，而且它要求成文法有统一的格式、规范化的语言文字，并能够联结起来组成一个协调的规则体系，这个体系在整体上有逻辑上的一贯性和条文之间的关联性，它覆盖着社会所有领域，因而能为解决一切社会问题提供标准和方法。”（注：严存生：“法制现代化与合理性化”，载薛君度主编：《法制现代化与中国经济发展》，南京师范大学出版社1997年版。）迄今为止，不仅一些主要的大陆法系国家都早已颁布了系统完备的民法典，而且一些受大陆法传统的影响的第三世界国家，甚至像越南等经济改革起步较晚的国家也适应市场经济发展的需要，颁行了民法典。俄罗斯在经济改革开始以后，即着手开始民法典的制订工作。可见民法典已成为检验一国法制发展程度的标准。我国要建立市场经济体制，大力发展市场经济，需要建立并完善一套市场经济的法律体系。而建立这样一套体系，不能不制订民法典。如果没有民法典，市场经济的法律体系就缺少了主干。即使我们颁布了大量的民事法律、法规，但因为未通过法典使其系统化、体系化、完备化，市场经济的法律体系仍然是不健全的。而依法治国的战略决策的实现也必然受到影响。

通过制订民法典，可以使民法体系化，有效地解决单行民事和经济法律、法规彼此间的冲突和不协调的问题。尤其应当看到，民法典的制订和颁行也是文明昌明和文化发展的体现，更是中国法治现代化的具体表现。我国的祖先曾在历史上创造了包括中华法系在内的灿烂的中华文化，其内容何等博大精深。在人类法律文明史上始终闪烁着耀眼的光芒，并与西方的各个法系分庭抗礼，互相辉映。（注：参见陈弘毅：《中国法制现代化的道路》，载沈乐平主编：《中国法律咨询全书》，香港中华书局1995年版。）今天，我们制订和颁布一部先进的、体系完整的、符合中国国情的民法典，将不仅使现实的社会经济生活得到有效的调整，而且必将使我们辉煌的中华法系发扬光大，使中华文化更显辉煌。

从我国的现实需要来看，民法典的制订还具有如下几方面的作用：

1.颁行民法典，是保障司法公正的重要措施。我国在传统上属于大陆法系国家，法官的判例不能作为法律的渊源。法官并无制订法律的权力，而只能适用法律，以处理各项纠纷。就民事、经济案件的裁判而言，法官所应依据的基本规则就是民法。如果缺乏系统完备的民法典，必将会使法官在处理案件时，缺乏足够的法律依据，从而不能从根本上解决“有法可依”的问题。当然，这并不是说一部民法典就能解决法官的全部法律适用问题。即使在已经颁布民法典的国家和地区，由于社会经济的迅速发展，也难免出现法律的滞后问题，法律调整漏洞的存在是在所难免的，这就要立法机关对法典进行不断修改，法官也可以依据民法的一些基本规则，采用类推或民法解释等方法，填补法律漏洞。然而，如果没有一部民法典，很多纠纷的解决缺乏法律依据，各种法律漏洞的填补方法也就难以运用。

民法典的制订，也是限制法官的自由裁量、保证法官公正执法的重要步骤。民法通则的制订尽管也解决了一些基本的规则问题，但毕竟其内容过于简略，仅仅是156条。而国外的民法典通常都是数千条， 特别是由于我们在立法方面历来主张宜粗不宜细，所以，许多规定都非常原则，不便于实际操作。比如民法通则第20条规定：“合法的借贷关系受法律保护”。本来此条是用来解决对高利贷的规范问题，但最后仅写到了对合法借贷关系的保护。这样的条文确实不便于具体操作。由于法律规则过于抽象和原则，加之非常简略，给法官留下了很大的自由裁量权。成文法本来就具有不能对各种迅速变化的社会现象及时进行反映的缺陷，而我们的民事立法又过于原则，这样，法官的自由裁量权就更大了。同一案件，不同的法官会有不同的裁判结果。其中固然有法官的素质问题，但是立法过于原则、简略，不能不说是个中的重要原因。民法的法典化，不仅有助于法律规则的完善，限制法官的自由裁量权，而且有助于减少、克服司法腐败、裁判不公的问题。在许多情况下，也使对法官裁判的公正与否，有了一个判定的依据和标准。

民法典的制订，可以解决司法解释中存在的一些问题。为了填补法律在调整民事法律关系中的漏洞，最高人民法院制订了不少司法解释、批复等文件。例如民法通则的司法解释就有200条， 关于合同法的司法解释也很多。司法解释对保障法律的正确适用十分必要，但某些司法解释是一些内部文件，仅在法院内部上传下达，一般民众很难了解。因此不具有行为规则的作用，只能对裁判作出指导。某些司法解释也与行政规章相冲突，这时也很难确定以何者效力为优的问题。通过制订民法典，我们可以将行之有效的司法解释纳入民法典，从而克服上述弊端。

2. 颁行民法典，可以为各类行政规章的制订提供依据， 从而保障依法行政，保护公民、法人的合法权益。

由于没有民法典，民法的规则极不健全和完善，因此很多重要民事关系的调整规则不能通过民事法律的方式表现出来，从而留下了法律调整的空白。这些空白在很多方面是通过国务院各部委的规章及地方政府颁布的地方性规章予以填补的。仅以房地产制度而言，由于我国物权制度很不健全，建设部和各地政府颁布了大量的规定。例如关于房屋登记、期房买卖、登记备案、房屋租赁、建筑物区分所有等，我们可以将这些现象称为“规章调整”。“规章调整”与“法典调整”相比，至少存在如下几方面缺陷：

第一，规章的制订常受到部门和地区利益的主导，很难像法典的制订那样，在制订时要照顾到全社会的利益。很多规章在制订中注重的是机构的设立、行政机构的管理权限、收费权力的确认以及在违反规章情况下的罚款，即“设立机构、行使权力、收取费用、罚款没收”。至于机构是否有必要设立，机构权限是否合理，应如何对权力的行使加以制约，如何防止滥用权力，如何能够为民众提供服务和方便，以及收费是否合理，是否给民众增加了负担，罚款没收是否必要等，可能并没有做认真、深入的论证和研究。有些规章常常不合理地给交易当事人增加了不必要的负担，设置了不必要的障碍，或者对交易关系实施了不合理的干预。比如有关规章规定了房屋租赁的强制备案，以及一些地方规章规定的一些合同的强制鉴证，如果当事人不备案或鉴证的话，将导致合同无效，这显然是对民事关系的不合理的干预。这些规章的制订，更多是考虑本部门的利益，没有考虑如何为当事人提供方便。

第二，民法规则是一种非人格化、具有普遍适用性的法律规则。它绝不仅仅是在约束某一部分人，而是要平等地约束公民和法人。规章主要考虑的是如何对被管理者进行管理，极少考虑被管理者的行为自由问题。有些规章并未经过科学的论证，往往很难考虑到社会全体成员的利益，也很难实现规章的科学化、合理化。

第三，民法的规则，尤其是民法典确定的民法规则，都要经法定程序向社会公布，并通过普法宣传，为广大民众所了解，而规章往往是红头文件，不具有公示性，有些规章甚至属内部文件，但却确定了一些民事活动的规则。这本身就是自相矛盾的。这些规章也难以为人们所遵守。

第四，规章仅是人民法院司法裁判活动的参考。参考的含义，伸缩性极大，法官在处理案件时，可以考虑，也可以不考虑，适用的随意性很大，例如：公民甲将其房屋三间出租给乙，乙租用半年后未交房租，甲向法院起诉，要求乙支付房租。乙提出租赁房屋合同未备案，要求确认合同无效。就房屋租赁的备案而言，许多规章规定其为生效要件。但在司法实践中，法院参考这一规定时，有的认为合同应为无效，有的则认为合同应为有效，这就使案件的裁判结果取决于法官的考虑，从而使法官的自由裁量权过大。

总之，我们可以借助民法典的制定，为各项规章的制订提供指导，使其合理化，凡是与民法典的规定相矛盾、相冲突的规章规定，都应当是无效的。例如，公民的基本民事权利（如财产所有权和人身权等）乃是依据全国人大及其常委会制订的法律所确认的，非依法律，行政机关不得随意对公民的基本民事权利进行限制。因此，当民法典对公民的基本民事权利及其内容作出规定以后，行政规章不得对其作出不当限制，否则是无效的。

3.民法典的制订，对完善交易规则十分必要。

建立社会主义市场经济体系业已被确定为我国经济体制改革的目标。而民法典又恰好是调整市场经济关系的基本法，因而，唯有制订了民法典，才能为交易当事人从事各种交易行为提供明确的行为规则，使其明确自由行为的范围、逾越法定范围的后果和责任，从而对其行为后果具有合理预期，这就能从制度上保障市场经济的良性运转，从而有利于市场经济秩序的建立。

4.民法典的制定和颁行，可以有效地培养人们的权利意识和平等观念，从而奠定依法治国的社会基础。中国是一个缺乏法治传统的国家，几千年来的封建统治以及“左”的思想影响，都导致了人们的权利意识和平等观念的淡薄。而等级观念、特权观念、长官意识、官本位思想等，在社会中极为盛行。这些观念都是和市场经济格格不入的，对于市场经济的发展也是极为不利的。民法是以平等的商品经济关系为基础的，商品经济在法律上的表现必然是以权利本位为基点的权利和义务的有机统一。无论古罗马法、19世纪的法国民法如何主张个人本位，而现代民法又如何倡导团体本位；也无论在不同历史时期，不同所有制的社会的民法所保障的权利在性质上存在着何种区别，各个社会的民法都坚持了一个最基本的共性：即民法以权利为核心，换言之，民法就是一部权利法。在社会经济生活中，重视民法则权利观念勃兴，贬低民法则权利观念淡薄。几千年来法律的发达史已充分证明了这一点。在现阶段，我国民法以保护主体的权利为其重要职能，确认和保护公民的财产权和人身权，充分尊重主体在法定范围内的意志自由和对行为方式的选择自由，由此对民主政治的发展也具有极大的推动作用。如果每个公民真正理解和遵循民法，也就意味着每个公民懂得自己享有何种民事权利，懂得捍卫自己和尊重他人的财产权利、人身自由和人格尊严；也就意味着每个公民都会平等地对待他人，并要求他人平等地对待自己。这些，无疑是社会主义法治所需要的人与人之间的正确关系。

二、制订民法典的具体步骤

民法典的制订条件已经成熟，这首先表现在，自改革开放以来，我国的民商立法有了长足的发展。由于民事立法的加强以及司法实践经验的不断积累，业已为民法典的制订提供了坚实的基础。还要看到，时至今日，基于对古今中外数千年的经验教训的总结，依法治国，建立社会主义法治国家已成为我国自上而下的共识。国人的法律素质和法律意识也有了相当程度的提高。就民法而言，人们已不再简单地将其等于婚姻法或者将民法的职能仅仅局限在保护公民的权利方面。法律界人士已普遍认识到：民法应该是调整市场经济的基本法，中国步入法治社会的必由之路乃是民法的健全与完善。这就为民法典的制订提供了前所未有的良好的政治、思想环境。此外，近几年来，民法学者在民法学领域悉心研究，取得了丰硕成果。尤其是在人格权理论的建立和完善、合同法理论的研究、侵权行为法理论的建立和完善以及物权法理论的研究方面取得了重要的理论突破。从而用民法学者的智慧和辛勤劳动，为民法典的制订提供了必备的学术条件。

国务院办公厅


国务院办公厅转发测绘局等部门关于加强国家版图意识宣传教育和地图市场监管意见的通知


（2005年1月22日国务院办公厅文件国办发（2005）5号发布 自发布之日起施行）



各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

测绘局、中宣部、外交部、教育部、商务部、海关总署、工商总局、新闻出版总署《关于加强国家版图意识宣传教育和地图市场监管的意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。



附：关于加强国家版图意识宣传教育和地图市场监管的意见（测绘局 中宣部 外交部 教育部 商务部 海关总署 工商总局 新闻出版总署 二○○五年一月十八日）

为认真贯彻落实《中华人民共和国测绘法》和《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》（国发〔2001〕11号）精神，进一步提高全民的国家版图意识，维护国家版图的尊严，正确使用中国地图，促进地图市场健康发展，现提出以下意见：

一、充分认识加强国家版图意识宣传教育和地图市场监管的重要性

正确的国家版图，是国家主权和领土完整的象征。地图是国家版图的主要表现形式，具有严肃的政治性、严密的科学性和严格的法定性。近年来，各地区、各部门按照党中央、国务院的统一部署，全面开展了整顿和规范地图市场秩序工作，带有政治性问题的地图，尤其是有损国家主权、违背“一个中国”原则的地图基本杜绝，全民的国家版图意识普遍得到提高，地图市场秩序明显好转。但是，地图市场上错绘国界界线、行政区域界线以及漏绘钓鱼岛、赤尾屿等重要岛屿，随意使用变形地图等现象仍时有发生，甚至出现在电视、报刊和互联网上，不仅损害了消费者利益，而且损害了国家利益，造成极为恶劣的政治影响。各地区、各部门一定要本着对国家主权、民族尊严和人民利益负责的精神，从实践“三个代表”重要思想的高度，充分认识加强国家版图意识宣传教育和地图市场监管的重要意义，进一步增强责任感和紧迫感，采取有效措施，切实加强国家版图意识宣传教育和地图市场监管，提高全民的国家版图意识，促进地图市场秩序的根本好转，维护国家版图的尊严。

二、深入开展国家版图意识的宣传教育活动

国家版图意识教育是爱国主义教育的重要组成部分。从2005年起，每年要在全国范围内集中开展一次国家版图意识的宣传教育活动。要充分利用新闻媒体和学校这一阵地，普及地图知识，宣传有关法律法规，树立全民的国家版图意识，形成正确使用中国地图的社会氛围。

（一）充分发挥新闻媒体的作用。广播、电视、报刊、互联网等新闻媒体要强化导向作用，利用多种形式，有计划地组织开展各种形式的国家版图意识宣传教育活动，普及有关法律法规和地图知识。加大舆论监督力度，对违法违规编制、使用地图的行为和流入市场的“问题地图”，要及时予以曝光。

（二）加强对中小学生的教育。国家版图意识必须从小开始培养，从娃娃抓起。在中小学校有关的课程标准和教材中要有国家版图意识教育的内容，组织丰富多彩的国家版图意识教育活动。

（三）做好地图知识的普及。把地图知识的普及作为科普活动的一项重要内容，有计划地组织实施，通过讲座、技术咨询等多种形式的宣传活动，提高公民了解、使用地图的能力，从而自觉维护国家版图尊严。

三、进一步加强对地图市场的监管

各地区、各有关部门要进一步加强对地图市场的监管，大力开展地图市场的专项整治，依法查处在地图编制、出版、经营、进出口中的违法问题；强化日常监管工作，杜绝“问题地图”的产生。

（一）加强对新闻媒体刊载地图的监管力度。有关部门要强化对新闻媒体刊载地图的监管，确保新闻媒体刊载的地图内容符合法律法规的规定。报刊、电视、互联网等媒体要加强自律，自觉抵制“问题地图”，公开刊载地图，必须经测绘行政主管部门审核，并按照有关规定使用。

（二）严把地图产品市场准入关。各级工商行政管理部门在受理地图编制单位登记注册时，要查验测绘行政主管部门核发的地图编制资质证件；在对广告和市场监管中，涉及中国地图的，应查验测绘行政主管部门核发的《地图审核批准书》或标注在地图版权页上的“审图号”。

（三）严把地图产品加工贸易和进出口关。各级商务部门要进一步加强地图产品加工贸易的审批管理，严禁开展任何违法、违规加工地图产品的贸易活动。各级海关对在监管中发现的带有政治性问题的地图产品，一律扣留，并移送当地测绘行政主管部门处理。

（四）严把地图编制、出版审批关。各级测绘行政主管部门要加强对公开出版地图的编制、审核管理。国家测绘行政主管部门要会同外交部门组织编制各种比例尺的标准样图，满足社会需求。新闻出版行政管理部门要加强对地图出版单位资质的审核和地图出版范围、选题的审批，严格执行图书出版重大选题备案制度。教育行政管理部门要会同测绘行政主管部门和外交部门加强对中小学教学用地图的审定。