关于进一步推进“绿色通道”试点工作的意见

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陕西省人大常委会


陕西省节约能源条例

陕西省人民代表大会常务委员会公告 〔第五十七号〕

　　《陕西省节约能源条例》已于2006年9月28日经陕西省第十届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过，现予公布，自2006年12月1日起施行。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　陕西省人民代表大会常务委员会
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2006年9月28日


　　目 录

　　第一章 总 则

　　第二章 节能管理

　　第三章 有效开发能源

　　第四章 合理使用能源

　　第五章 节能促进和保障

　　第六章 法律责任

　　第七章 附 则

　　第一章 总 则

　　第一条 为了推进全社会节约能源，提高能源利用效率和经济效益，发展循环经济，保护环境，建设节约型社会，保障国民经济和社会可持续发展，根据《中华人民共和国节约能源法》和其他有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。

　　第二条 本条例所称能源，是指煤炭、原油、天然气、电力、焦炭、煤气、热力、成品油、液化石油气、生物质能和其他直接或者通过加工、转换而取得有用能的各种资源。

　　第三条 本条例所称的节能，是指加强开发和使用能源的管理，采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施，减少从能源生产到消费各个环节中的损失和浪费，有效、合理地利用能源。

　　第四条 本省行政区域内从事能源的开发、经营、利用、管理等活动，适用本条例。

　　第五条 节能遵循能源节约与能源开发并举、节能优先、效率为本的方针，坚持宏观调控、市场引导、政策激励、技术推进和企业为主、全社会参与的原则。

　　第六条 县级以上人民政府应当加强对节能工作的领导，将节能工作纳入本行政区国民经济和社会发展规划，合理调整产业结构、工业结构、用能结构，加强工业、建筑业、交通运输业、农业、商业等重点领域和政府机构的节能工作，推进节能技术进步，建立健全节能保障机制，促进能源利用效率的提高和全社会的合理用能。

　　第七条 省人民政府发展和改革行政部门是本省节能行政主管部门，负责全省节能的监督管理工作，其所属的节能监测检查机构具体负责节能监察工作。

　　设区的市、县（市、区）人民政府节能行政主管部门负责本行政区域内的节能监督管理工作。

　　县级以上人民政府有关部门按照法律法规规定的职责负责节能监督管理工作。

　　第八条 县级以上人民政府及其有关部门应当开展节能宣传和教育活动，普及节能科学知识。

　　新闻媒体应当加强对节能的舆论引导和监督，宣传节能法律、法规，营造节能的社会氛围。

　　任何单位和个人都应当增强节能意识，履行节能义务。

　　第九条 县级以上人民政府及其有关部门对在节能管理、节能科学技术研究和推广工作中取得显著成绩的单位和个人应当给予表彰和奖励。

　　 第二章 节能管理

　　第十条 省节能行政主管部门应当根据国家节能目标和本省用能的实际，编制本省的节能规划和年度计划,报省人民政府批准后实施。省人民政府其他行政部门应当根据全省节能规划和年度计划，制定本行业的节能专项规划和年度计划并组织实施。节能专项规划和年度计划应当报省节能行政主管部门备案。

　　设区的市、县（市、区）节能行政主管部门应当根据省节能规划和年度计划编制本行政区域的节能规划和年度计划，经本级人民政府批准后组织实施，并报上一级节能行政主管部门备案。

　　第十一条 县级以上人民政府应当实行节能目标责任制，建立节能评价考核体系。上级人民政府应当和下一级人民政府签订节能目标责任书,节能行政主管部门应当和重点用能单位签订节能目标责任书。

　　第十二条 县级以上人民政府应当根据国务院《产业结构调整指导目录》，结合本行政区实际，按照节能优先的方针,优化产业结构，合理规划产业和地区布局，改造传统产业，发展循环经济，形成低投入、低能耗、低排放和高效率的节能型产业体系。

　　第十三条 县级以上人民政府应当根据本地区实际，调整工业结构，鼓励和支持发展高附加值、低耗能的项目。

　　县级以上人民政府应当对高耗能的企业，加快技术改造，降低能耗，限期淘汰落后的生产工艺、技术和设备。

　　不得新建国家明令禁止的技术落后、能耗过高、严重浪费能源的工业项目。

　　第十四条 县级以上人民政府应当发挥服务业能耗低、污染少的优势,提高服务业在国民经济中的比重,优化服务业结构，促进服务业发展。有条件的大中城市应当逐步形成以服务经济为主的产业结构。

　　第十五条 固定资产投资项目的可行性研究报告，应当包括合理用能的专题论证。专题论证中应当包括能耗量、主要产品的单位产品综合能耗指标和节能措施等内容。

　　县级以上发展和改革行政部门应当对合理用能专题论证进行审查。达不到合理用能标准和节能设计规范要求的项目，审批机关不得批准建设；项目建成后，达不到合理用能标准和节能设计规范要求的，不得投入使用。

　　年综合能源消费总量在三千吨标准煤以上的固定资产投资项目，应当按照国家有关规定进行节能评估。

　　第十六条 年综合能源消费总量在五千吨标准煤以上的用能单位为重点用能单位。

　　设区的市、县（市、区）节能行政主管部门应当根据本地区实际，加强对年综合能源消费总量在三千吨以上不满五千吨标准煤的用能单位的监督管理。

　　对用能单位监督管理的权限，由省节能行政主管部门确定。

　　第十七条 省节能行政主管部门应当会同有关部门根据科学、合理的原则，对本省生产过程中耗能较高的产品制定单位产品能耗限额。

　　对尚未制定国家、行业节能标准的，省标准化行政主管部门可以根据技术先进、经济合理的原则，组织制定地方节能标准，并不断修订和完善。

　　鼓励企业制定严于国家、行业和地方节能标准的企业节能标准。

　　第十八条 县级以上节能行政主管部门根据节能监督管理的需要，可以委托具有检验测试资格的机构依法进行节能检验测试。检验测试费用应当列入本级财政预算，不得向被检验测试单位收取检验测试费用。

　　检验测试机构应当按照委托进行检测，并提供检验测试报告。被检验测试单位不得拒绝检验测试。

　　第十九条 禁止生产、销售国家明令淘汰的用能产品和使用国家明令淘汰的用能设备。县级以上人民政府有关行政主管部门应当督促有关的单位和个人在国家规定的期限内，采取有效措施停止生产、销售国家明令淘汰的用能产品，停止使用国家明令淘汰的用能设备，并不得将淘汰的用能设备转让给他人使用。

　　第二十条 县级以上统计行政主管部门应当加强能源消耗和利用状况的统计工作,依法监督有关用能单位按照规定报送能源统计报表，并定期发布公报，向社会公布能源消耗情况。

　　统计行政主管部门、节能行政主管部门和各行业管理部门应当互相配合，建立科学的能源管理信息系统，提高能源信息的利用率。

　　 第三章 有效开发能源

　　第二十一条 各级人民政府应当改善能源结构，按照因地制宜、多能互补、综合利用、讲求效益的方针，加强生物质能、太阳能、风能、水能、地热能和核能等可再生能源和新能源的开发。

　　第二十二条 煤炭资源采矿权应当按照国家规定，通过招标投标的方式出让，择优选择采矿企业，有效开发煤炭资源。

　　第二十三条 开采煤炭资源必须符合煤矿开采规程，遵守合理的开采顺序。煤炭开采企业应当按照矿井设计要求，合理组织生产，达到国家规定的煤炭资源回采率，不得采取破坏性的方法开采煤炭。

　　煤炭开采企业应当合理规划,开发和利用煤层气、煤矸石、煤泥。

　　第二十四条 石油、天然气等能源的开采、开发，应当采用先进技术，不断改进开采工艺、加强作业管理，提高采收率。

　　第二十五条 能源转化企业应当采取先进技术和科学手段提高能源转换效率，降低加工损失，对技术落后、高耗能设备要限期改造；改造后仍达不到国家标准的应当淘汰。

　　第二十六条 电网、热网等管理部门，应当采取措施，优先安排能源转换率高的企业生产的电能、热能上网销售。

　　 第四章 合理使用能源

　　第二十七条 企业在节能中应当采取下列措施：

　　 （一）建立节能工作责任制，制定节能计划，实行能源成本核算制度和控制管理制度；

　　 （二）加强能源计量管理，配备合格的能源计量器具；

　　 （三）建立能源消耗原始记录和统计台账制度，定期对主要用能设备及本单位能源利用状况进行分析；

　　 （四）建立节能培训制度，未经节能培训的人员，不得在重要耗能设备操作岗位工作；

　　（五）建立节能奖励制度，结合本单位的实际情况，对节能工作中做出贡献的集体和个人给予表彰和奖励，节能奖励计入工资总额；

　　（六）合理调整产品结构和能源消费结构，逐步降低单位产品能耗，超过能耗限额的，应当进行节能技术改造。

　　第二十八条 重点用能单位应当于每年第一季度末之前，向节能行政主管部门、统计部门报送上年度能源利用状况的报告。报告应当包括下列内容：

　　 （一）能源购入与消费情况；

　　 （二）单位产品能耗、重点用能设备能耗；

　　 （三）能源利用效率和节能效益分析；

　　 （四）节能目标完成和节能措施实施情况；

　　 （五）其他用能情况。

　　第二十九条 能源经营单位应当在能源经营、运输、输送、储存过程中降低能源消耗，减少损失，防止浪费。

　　第三十条 建筑物新建、改建、扩建，既有建筑节能改造的设计和施工，应当执行国家、行业和本省制定的强制性建筑节能标准，采用节能新技术，节能型材料、器具和产品，利用太阳能、地热能等可再生能源。

　　建筑物使用中应当严格执行国家有关建筑物用能标准。鼓励对既有建筑进行节能改造，提高供电、供热效率。

　　第三十一条 县级以上人民政府应当制定工业热电联产发展规划，建设城市集中供热管网，用热电联产集中供热为主的方式替代城市燃煤供热锅炉的方式。在集中供热范围内对现有分散供热小锅炉逐步淘汰。推行用热计量收费制度。

　　第三十二条 国家机关、学校、宾馆饭店、商厦超市、工矿企业、医院、铁路车站、民航机场、城市景观照明及城市居民小区，应当推广使用通过国家节能认证的照明产品和其他节能产品，安装节能控制装置。

　　第三十三条 各级人民政府应当加强交通业的节能管理工作，优先发展公共交通和轨道交通。鼓励开发、生产、使用节能环保型交通工具。

　　城市公共交通推广使用清洁燃料、代用燃料汽车，发展大运量快速公共汽车。

　　单位和个人使用的机动车辆、农用机械、船舶，应当达到国家规定的能耗标准。对能耗超标的，应当进行节能改造或者按照国家有关规定予以报废。

　　第三十四条 县级以上人民政府应当制定农村地区可再生能源发展规划，组织农村节能技术研究。结合当地实际，推广利用省柴节煤炉灶、新型高效燃料技术以及沼气、秸秆气化、太阳能、小型风能、小水电等其他成熟的可再生能源。落后的高耗能农业机械、农业提水排灌机电设施应当更新改造。

　　第三十五条 国家机关以及其他公共财政支持的单位在节能中应当遵守下列规定：

　　 （一）完善节能规章制度；

　　 （二）执行能耗定额；

　　 （三）建立能源计量、统计体系；

　　 （四）对建筑物及供暖、制冷和照明系统进行节能改造；

　　 （五）严格执行公务用车使用制度；

　　 （六）优先采购节能产品。

　　第三十六条 生产、经营和使用能源的单位，应当按照国家规定计量和收费。不得允许本单位员工以及其他人员无偿使用能源或者实行包费制。

　　 第五章 节能促进和保障

　　第三十七条 县级以上人民政府及其有关部门应当完善节能监督体系，加强节能监督检查工作。

　　第三十八条 省、设区的市人民政府应当在本级财政预算中安排节能专项资金，用于支持下列活动：

　　 （一）重大节能工程和节能技术改造项目；

　　 （二）石油替代品的研发和应用；

　　 （三）节能工艺、技术、产品的推广；

　　 （四）节能监测和技术服务体系建设。

　　县（市、区）人民政府根据本行政区域实际情况安排节能专项资金，用于支持节能工作。

　　节能专项资金的使用管理办法，由省节能行政主管部门会同省财政部门另行制定。

　　第三十九条 省人民政府应当在科学研究资金中安排用于先进节能技术研究的资金。

　　第四十条 鼓励供能和用能单位通过合同能源管理、能效标识管理、电力需求侧管理、自愿协议、设备融资租赁等市场机制推动技术改造和更新，降低能耗，节约能源。

　　第四十一条 税务、科技、价格等有关部门应当按照国家和省的有关优惠政策,对节能示范工程、节能技术项目和节能产品予以支持。

　　第四十二条 省节能行政主管部门应当会同有关部门发布本省开发、引进、推广和应用先进节能技术的重点和方向，引导用能单位和个人采用先进的节能技术、工艺、设备和材料。

　　第四十三条 县级以上人民政府应当建立和完善节能技术服务体系，支持科研机构、大专院校、企业事业单位和个人的节能科学技术研究和推广，引导各级各类节能技术服务机构开展节能技术和信息服务，培育和规范节能技术市场，促进高新节能技术产品的产业化。

　　第四十四条 重点用能单位每年应当安排一定的资金用于节能技术开发与改造。

　　第四十五条 鼓励企业进行节能产品认证，经法定认证机构认证合格的节能产品，按照国家和省的有关规定享受优惠政策。

　　未经节能认证或者认证不合格的，不得在用能产品或者其包装上使用节能认证标志。

　　第四十六条 对列入《中华人民共和国实行能源效率标识的产品目录》的产品，生产者和进口商应当在产品或者产品最小包装的明显部位标注统一的能源效率标识，并在产品说明书中予以说明。

　　销售者不得销售未按前款规定标注能源效率标识的产品，不得伪造或者冒用能源效率标识。

　　 第六章 法律责任

　　第四十七条 违反本条例第十三条第三款规定，新建国家明令禁止的工业项目的，由县级以上节能行政主管部门提出意见，报请同级人民政府按照国务院规定的权限责令停止投入生产或者停止使用。

　　第四十八条 违反本条例第十八条第二款规定，被检验测试单位拒绝检验测试机构依法检验测试的，由节能行政主管部门予以警告，责令限期改正；逾期不改正的,可处以两千元以上一万元以下的罚款。

　　第四十九条 违反本条例第十九条规定，生产、销售国家明令淘汰的用能产品的，由县级以上技术监督行政管理部门责令停止生产、销售国家明令淘汰的用能产品，没收违法生产、销售的国家明令淘汰的用能产品和违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；可以由县级以上工商行政管理部门吊销营业执照。

　　第五十条 违反本条例第十九条规定，使用国家明令淘汰的用能设备的，由县级以上节能行政主管部门责令停止使用，没收国家明令淘汰的用能设备；情节严重的，县级以上节能行政主管部门可以提出意见，报请同级人民政府按照国务院规定的权限责令停业整顿或者关闭。

　　第五十一条 违反本条例第十九条规定，将淘汰的用能设备转让给他人使用的，由县级以上技术监督行政管理部门没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款。

　　第五十二条 违反本条例第二十三条第一款规定，开采煤炭资源未达到国家规定的煤炭资源回采率的，由县级以上煤炭行政管理部门责令限期改正，逾期仍达不到规定的回采率的，吊销煤炭生产许可证；采取破坏性的方法开采煤炭资源，造成煤炭资源严重破坏的，由县级以上国土资源行政管理部门处以相当于煤炭资源损失价值百分之五十以下的罚款。

　　第五十三条 违反本条例第二十七条第（一）、（三）、（四）项规定的，由县级以上节能行政主管部门责令限期改正，处以一千元以上一万元以下的罚款。

　　违反本条例第二十七条第（六）项规定，超过单位产品能耗限额情节严重的，由县级以上节能行政主管部门责令限期治理，逾期不治理或者没有达到治理要求的，可以由县级以上节能行政主管部门提出意见，报请同级人民政府按照国务院规定的权限责令停业整顿或者关闭。

　　第五十四条 违反本条例第二十八条规定，拒不报送能源利用状况报告的,由县级以上节能行政主管部门责令限期改正；拒不改正的，处五千元以上一万元以下的罚款。

　　第五十五条 违反本条例第三十六条规定，生产、经营和使用能源的单位允许无偿使用能源或者实行包费制的，由县级以上节能行政主管部门责令改正，处一万元以上五万元以下的罚款。

　　第五十六条 依照《中华人民共和国节约能源法》和本条例规定，作出责令停业整顿或者关闭、吊销许可证或者执照、三万元以上罚款的行政处罚，被处罚人有要求举行听证的权利。

　　第五十七条 违反本条例规定的行为，法律、法规已有处罚规定的，从其规定。

　　第五十八条 国家工作人员在节能监督监测管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由有关部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

　　 第七章 附 则

　　第五十九条 本条例自2006年12月1日起施行。


试论国有土地使用权挂牌与公证

池州市公证处 丁选旺　方贤淮


国有土地使用权挂牌（以下简称挂牌），即出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。挂牌是我国继土地公开招标、拍卖之后，实施土地透明管理、规范土地市场的又一重大举措，兼有招标和拍卖的优点而又有其自身的特点，具有典型的中国特色。由于挂牌系近两年新兴之事物，所以国内公证界对此系统研究者甚少，对挂牌公证及其应注意的问题也鲜有文章论及。本文拟从这几方面进行阐述，请各位同行不吝赐教。
一、国有土地使用权挂牌制度的形成及特点
2002年5月9日，国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（2002年国土资源部11号令）规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等种类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌方式出让。前述规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖、挂牌方式出让。该11号令第一次明确了经营性土地必须实行“招拍挂”出让，第一次规定了“招拍挂”出让必须在“阳光”下操作，要公开出让计划、公开供地信息、公开集体决策、公开供地程序、公开竞价、公开供地结果。也是第一次提出了以“挂牌”的方式出让国有土地使用权。社会各界对“招拍挂”反应强烈，普遍认为我国的土地供应终结了以往行政色彩颇浓的协议供地方式，进入了公开交易的新时代。市场配置在土地供应领域实现了革命性的变化，是土地市场发展史上的一个里程碑，同时也给公证部门带来了一个新的业务增长点。挂牌的产生，也是土地有形市场成熟的一种标志，是历史发展的必然产物。1990年5月19日国务院发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中规定，土地使用权出让可以采取协议、招标、拍卖方式。这是目前有关国有土地使用权招标拍卖出让的最早的行政规章。随后，在1994年7月5日公布的《中华人民共和国城市房地产管理法》中规定土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取招标、拍卖方式；没有条件的，不能采取招标、拍卖方式的，可以采取双方协议书的方式。这是目前有关国有土地使用权招标拍卖出让的最早的法律。1999年1月27日国土资源部下发的《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》中要求：商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，有条件的，都必须招标、拍卖出让国有土地使用权。该文是国土资源部门第一次对招标拍卖出让国有土地使用权提出具体明确的要求，也是第一次对招标、拍卖、邀标出让的范围进行初步的分类。1999年5月10日，国务院办公厅下发的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中规定“商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，原则上必须以招标、拍卖方式提供”。这是国务院首次对招标拍卖出让土地使用权提出明确和较为严格的要求。2001年5月9日，国务院下发的《关于加强国有土地资产管理的通知》中明确提出：为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标、拍卖方式必须公开进行。要严格限制协议用地范围。确实不能采用招标、拍卖方式的，方可采用协议方式。采用协议方式供地的，必须做到在地价评估基础上，集体审核确定协议价格，协议结果向社会公开。该通知是加强土地资产管理的纲领性文件。经营性用地必须招标拍卖出让作为国家政策，第一次写进国务院文件，在国务院的层面上，第一次明确了招标拍卖出让的界限，为经营性用地协议出让亮起了“红灯”，同时对协议出让进行了严格规定，对国有土地资产管理具有历史性的意义。随着《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》、《关于加强国有土地资产管理的通知》等法律法规、政策性文件的相继发布，在此基础上，国土资源部发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（11号令），土地挂牌顺应历史发展要求而产生。随之在全国逐步推开。经营性土地使用权出让已基本纳入市场，全部以招标、拍卖、挂牌方式交易。
从理论上看，招标、拍卖、挂牌三种方式的效力是同等的，都遵循着同样的原则即公开、公平、公正和诚实信用的原则，目的是公开透明，防止暗箱操作，其适用范围相一致，即①商业、旅游、娱乐和商品住宅等种类经营性用地，②前款规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的。从实践来看，挂牌是土地使用权出让中的一种重要方式，尤其在内地竞争性不强或土地市场不发育的地方采用较多的一种方式。其自身特色表现为：首先，挂牌比较容易操作，交易形式比较灵活且时间比较松散。挂牌与招标拍卖相比在操作上要求不太高。其可在手工制作的公告栏、黑板上进行，可在交易所、办公室、会议室开展交易；其既可以用正规的书面报价竞买，也可以转入口头竞价；招标拍卖活动往往在几分钟内结束，而挂牌竞买人可在挂牌规定的时间内随时报价。其次，挂牌的成功率高，交易成本低。招标拍卖由于时间紧，相对目标较为盲目，组织上和对市场预测上一有偏差，容易造成“流拍”；同时拍卖在激烈的竞买中举牌争夺在分秒之间，往往几分钟就决定了上万（亿）元的资金成交，在激烈竞争的环境下，不可避免的掺杂了一些人性的弱点，造成一些开发商把地拿到手又后悔。而挂牌交易规定的时间比较松散，给了开发商理性思维的时间和空间，提供了理智决策的竞争环境。另外，挂牌竞买人数不限。投标或拍卖不足三人时，必须重新组织招标或拍卖，而在挂牌期限内如只有一个竞买人报价，且报价高于底价，并符合其他条件的，挂牌成交；如参加的竞买人较多时，在挂牌期限截止时仍有两个或两个以上的竞买人要求报价的，出让人应当既对宗地进行现场竞价，出价最高者为竞得人。从2002年5月9日国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》以来，以挂牌方式出让国有土地使用权取得了很好的效果。
二、国有土地使用权挂牌出让程序
土地使用权出让的组织实施主体为国土资源管理部门。我国宪法第10条第4款明确规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让”。《中华人民共和国城市房地产管理法》第7条规定：“土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为”。第11条规定：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行，出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟订方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门组织实施”。国土资源部11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》以《中华人民共和国城市房地产管理法》为依据，进一步作出了明确规定：市、县人民政府土地行政主管部门拍卖挂牌出让地块的用途、年限、出让方式、时间和其他条件等方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。即国有土地使用权出让的主体是国土资源管理部门（代表国家）。挂牌出让的几个必经阶段：
①、编制并公布土地出让计划。土地行政主管部门根据社会经济发展计划、产业政策、土地使用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况，编制国有土地使用权出让计划，报经同级人民政府批准后，及时向社会公开发布。出让计划中既包括招标拍卖挂牌出让的土地，也包括可能协议出让的土地。
②、制定挂牌实施方案。土地行政主管部门应当按照出让计划，会同城市规划等有关部门共同拟订挂牌出让地块的用途、年限、出让方式、时间和其他条件等方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。
③、编制挂牌出让文件。出让人应当根据挂牌出让地块的情况，编制挂牌出让文件。挂牌出让文件应当包括挂牌出让公告、挂牌出让批文、竞买须知、竞买规则、宗地图、土地使用条件、竞买申请书、报价单、成交确认书、国有土地使用权出让合同文本。
④、发布挂牌公告。出让人应当至少在挂牌开始日前20日发布挂牌公告，公布挂牌出让宗地的基本情况和挂牌的时间、地点。挂牌公告应当包括：出让人的名称和地址；出让宗地的位置、现状、面积、使用年限、用途、规划设计要求；竞买人的资格要求及申请取得竞买资格的办法；索取挂牌出让文件的时间、地点及方式；挂牌时间、地点、期限、竞价方式等；确定竞得人的标准和方式；竞买保证金及其他需要公告的事项。
⑤、资格审查。出让人应当对竞买申请人进行资格审查。竞买人在挂牌出让公告规定申请截止时间内向出让人提出竞买申请，并提交下列文件和竞买保证金：1、竞买申请书，2、营业执照副本、法定代表人证明书、身份证（如委托应提交授权委托书及委托代理人的身份证明）；3、提交不低于公告数额的竞买保证金交款发票。出让人收到竞买申请后，进行资格审查，对符合挂牌公告规定条件的申请人，应当通知其参加挂牌活动。
⑥、挂牌竞得人的确定按下列程序进行：在挂牌公告规定起始日，出让人将挂牌宗地的位置、面积，用途、使用年限、规划要求、起始价、增价规则及增价幅度等，在挂牌公告规定的土地交易所挂牌公告；符合条件的竞买人填写报价单报价；出让人确定报价后，更新显示挂牌价格；出让人继续接受新的报价。在挂牌期限内只有一个竞买人报价，且报价高于底价，并符合其他条件的，挂牌成交；在挂牌期限内有两个或者两个以上的竞买人报价的，出让最高者为竞得人；报价相同的，先提交报价单者为竞得人，但报价低于底价者除外；在挂牌期限内无应价者或者竞买人的报价均低于底价或均不符合其他条件的，挂牌不成交。在挂牌期限截止时仍有两个或者两个以上的竞买人要求报价的，出让人应当对挂牌宗地进行现场竞价，出价最高者为竞得人。
⑦、签订成交确认书。首先，签订成交确认书。以挂牌方式确定竞得人后，出让人应当现场与竞得人签订成交确认书。成交确认书应当包括出让人和竞得人的名称、地址、出让标的、成交时间、地点、价款，以及签订《国有土地使用权出让合同》的时间、地点等内容。成交确认书对出让人和竞得人具有合同效力。签订成交确认书后，出让人改变竞得结果，或者竞得人放弃竞得宗地的，应当依法承担责任。对责任的承担应具体明确，如违约对保证金的处理及再行出让时，出让的价款低于原出让价款的原竞得人应当补足差额等规定。其次，签订土地出让合同。竞得人应当按照成交确认书约定的时间，与出让人签订《国有土地使用权出让合同》。竞得人支付的竞买保证金，抵作国有土地使用权出让金，其他竞买人支付的竞买保证金，出让人必须在挂牌活动结束后5个工作日内予以退还，不计利息。
⑧、公告结果。挂牌活动结束后，出让人应在10个工作日内将挂牌出让结果在土地有形市场或者指定的场所、媒体公布。出让人公布出让结果，不得向受让人收取费用。
⑨、公证员对整个挂牌活动的程序及结果的真实性、合法性进行公证。
三、土地使用权挂牌出让公证
国有土地使用权挂牌出让公证是指公证机构根据出让人的申请，依法对出让国有土地使用权挂牌活动的真实合法性进行审查、监督并予以证明的活动。
很遗憾的是在现行的涉及国有土地使用权挂牌出让的法律法规、政策性文件中没有提到“公证”一词，从《中华人民共和国公证暂行条例》中的现场监督条款内容来看，国有土地使用权挂牌出让活动是现场监督公证的一种，虽然实践中挂牌出让活动有监察、工商等部门参与监督，但从我国现阶段来说，公证应该是国家用以监控挂牌行为的最行之有效的法律手段，国有土地使用权挂牌出让活动是一项重大、复杂的经济活动，关系到国家的重大利益及有关当事人的合法权益。国有土地使用权出让采用挂牌方式推行时间不长，有关挂牌的法律法规还不完善，程序不规范，当事人的合法权益得不到充分的保护，而出让方能否公正地对待每一个参与者，将参与者放在同一起跑线上进行竞争，这就需要有一个第三者介入以进行公正的评判和监督，防止弄虚作假、营私舞弊的行为。这个第三者应该是一个与该项活动无任何利害关系和利益冲突并有一定国家权威和公正性的第三者，而国家公证机构最合适。公证机构代表国家行使证明权，证明该活动的真实性、合法性，公证机关参与这些活动，主持公道，依法办事，对违反活动规则、活动纪律的不合法行为和事实不予公证，制止各种违法行为和不正之风的发生，从而保证当事人在机会均等的条件下竞争，真正体现公正、公平、公开、诚信的原则，参与者才有信任感。这是任何其他机关、组织和个人所无法代替的。挂牌活动如果存在伪造、虚假行为，必将影响其积极作用的发挥，作为由一系列行为构成的挂牌活动，其每一具体行为必须真实严肃地履行，绝不允许营私舞弊，弄虚作假。公证机关首先审查当事人的主体资格、行为能力；其次对挂牌文件进行审查，防止欺诈行为的发生；再次公证机关对活动进行法律监督，如果按照一般审查程序，难以发现问题，即使发现问题，但已既成事实，无法恢复现状，难以纠正，公证的作用将大大削弱。因此，对此类活动的公证，公证人员应亲临现场，确保整个活动的真实性、合法性，从而杜绝违法情况的出现。同时，公证机关通过事前的审查、过程以及结果的现场监督公证，使整个挂牌活动无论在内容还是形式上都符合国家法律政策的要求，把该项活动建立在真实、合法的基础上。另外，挂牌活动又是一系列复杂而又紧密联系的法律行为，公证机构依法独立行使职权，不受任何团体和个人干扰，有公证机关的参与，可以及时发现问题，消除各种纠纷隐患，减少、防止纠纷的发生，使整个活动顺利地进行。实践证明，挂牌公证对规范挂牌行为，完善挂牌机制，预防纠纷，加强挂牌活动中的管理与监督，保证挂牌出让活动严格按法定程序进行操作，杜绝挂牌活动中的违法行为，维护挂牌双方当事人的合法权益具有重要意义，对于我国国有土地使用权挂牌出让制度的发展起到了积极的促进作用。
四、公证人员在挂牌公证中应注意的几个问题：
1、提前介入。公证人员在出让方发出挂牌公告之前就应介入，应积极参与对公告内容及挂牌文件内容审查，关键对该宗土地的出让是否经相关部门审批、有无规划部门的书面设计要求、限制性或附带条款及竞买须知、竞买规则、成交确认书的审查、把关。还应对挂牌文件内容的一致性进行审查，特别注意国有土地使用权出让合同是最后签订的法律文件，其内容应与成交确认书、竞买须知、竞买规则及公告等文件的内容互相一致，且须合法。如挂牌文件中的竞买申请、竞买须知、竞买规则、成交确认书、土地出让合同一般都对违约行为、违约责任作了约定，因在整个挂牌过程中的情形不同而有所不同，但不能冲突，模糊不清。对文件中的保证金、定金（定金的数额不得超过主合同标的额的20%）、竞买保证金、履约保证金的不同约定也应注意。还应注意，在挂牌报名截止时，公证员应在场，并作记录，超过报名截止时间的应一律无效，哪怕只有一个报名者。
2、要以监督者而不是挂牌活动中的主持人或当事人的身份对挂牌活动进行法律监督。既不能越俎代庖，也不能撒手不管。公证人员必须亲自参加挂牌活动的全过程，不能以各种理由不出席，更不能让当事人代劳。
3、公证人员对整个现场监督活动都应认真作记录并存档。特别是对现场监督过程中发现的问题、提出的建议、当事人的解答、采取的措施、对竞买人的资格审查的结果、发表的现场公证词等均应作出完整、准确的记录。
4、公证人员应认真行使监督职权，不应成为花瓶。公证员应对挂牌开始后的每一竞买人的挂牌报价、挂牌截止期限的有关情况，挂牌截止期限后的当场竞价活动进行全程现场监督。如认为活动真实、合法，应当场作出予以公证的决定，当场宣读公证词，公证词宣读后立即生效。如发现挂牌活动中出现违反国家有关法律、政策或挂牌文件的行为时，应立即予以指出，令其纠正。当事人拒绝纠正的，应立即终止现场监督的公证活动，当场宣布终止公证的理由和决定。终止公证将导致该项挂牌活动的无效，公证人员应格外慎重，终止公证的理由一定要准确、属实，要严格掌握标准，以免造成难以弥补的损失和严重后果。
5、截止期限时的当场竞价是挂牌活动的一大特色。即在挂牌期限截止时仍有两个或者两个以上的竞买人要求报价的，出让人应当对挂牌宗地进行现场竞价，出价最高者为竞得人。在实践中，一般约定为在挂牌期限截止前5分钟仍有两个或者两个以上的竞买人要求报价的，出让人将对挂牌出让宗地进行现场竞价，如竞买人较多不便于书面报价竞价的，应采用倒计时口头竞价，如竞价处于持续状态，则不受截止时间限制，时间应顺延，直至无人应价为止。现场竞价期间出让方可以根据竞价情况调整增价幅度，以落槌为截止时间，并同时确定出价最高者为竞得人。此时的程序与拍卖程序中的竞价、报价相类似，公证人员在现场监督公证时应加以注意。
6、公证费的收取。目前仍在使用的《公证服务收费管理办法》中没有“挂牌”这一项收费标准，从挂牌的整个过程中来看，应按现场监督类中的拍卖标准收费，如对国有土地使用权出让合同进行公证，可按合同类标准收费。实践中应取得国土部门的支持，在挂牌的文件中的竞买须知或竞买规则中对公证费的支付作出明确的规定。
7、加强回访制度。挂牌公证一般以成交确认书、土地使用权出让合同的签订而告结束，但公证员应及时进行回访，了解合同的履行情况，以便于发现问题，总结经验，不断完善挂牌公证程序。