国家计委、国家环保局关于印发《环境保护计划管理办法》的通知

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民政部


民政部关于认真贯彻全国依法行政工作会议精神在民政系统全面推进依法行政的通知

民发〔1999〕77号 1999年10月15日



各省、自治区、直辖市民政厅（局），部机关各司(局)：

国务院于1999年7月5日至6日召开了全国依法行政工作会议，对政府系统依法行政提出了要求。这是深入贯彻党的十五大提出的依法治国基本方略，全面推进依法行政进程，从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府的重要会议。为了贯彻落实会议精神，现对民政系统全面推进依法行政作如下通知：

一、统一思想、更新观念、提高对依法行政重要性的认识

依法行政是政府机关运作方式的基本特征，是从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府的根本之举。民政部门是政府管理社会行政事务的职能部门，全面推进依法行政是民政部门的基本职责。第十次全国民政工作会议以来，特别是近两年民政法制建设有了较快发展，相继出台了一大批有关民政工作的法律、法规、规章和规范性文件，为民政部门依法行政、规范管理提供了依据；民政执法工作得到加强；法制宣传教育取得较大成绩。但是，还应清醒地看到，民政法制建设同依法行政的要求相比，还有很大差距，突出表现在：对法制建设的重要性认识还不够；立法工作相对滞后，有的业务工作领域还无法可依，现有法律、法规相互衔接、配套的问题还没有完全解决；执法水平不高，重实体、轻程序的问题还不同程度地存在，执法监督制约机制还不健全；法制工作的基础建设还比较薄弱。这些问题的存在，不仅制约着民政工作依法行政水平的提高，而且影响着民政事业的健康发展，必须引起高度重视。

各级民政部门要组织广大干部职工认真学习全国依法行政工作会议的精神，深刻领会精神实质，更新观念，提高认识，统一思想，提高对全面推进依法行政的重要性和紧迫性的认识，增强依照法定程序执法的自觉性。要把依法行政同转变职能、转变工作方式和改进工作作风紧密结合起来，同建立和完善新时期民政工作的运行机制结合起来，积极探索在民政系统全面推进依法行政的方式和途径，把依法行政落实到民政工作的各项业务和各个环节中，使民政工作逐步走上法制化、规范化的轨道，进而建立起办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。

二、加快立法进程、提高立法质量

党的十五大提出，到2010年要形成有中国特色社会主义法律体系，这是党和国家实施依法治国基本方略的重要战略步骤。各级民政部门要自觉增强责任心和使命感，在民政业务领域内保证党和国家这一重要战略步骤的实施。

(一)要加强立法工作的计划性和计划的科学性。要把立法工作与民政事业发展的总体规划和民政工作改革的重大决策紧密结合起来。要对民政部门执行的规章和规范性文件进行一次全面清理，并在此基础上搞好立法预测，根据推进重点、突破难点和事业发展需要，分别轻重缓急，编制科学的立法规划和年度计划。对无法可依的业务，要抓紧调研论证，做好前期工作；对已不适应社会主义市场经济发展的法律、法规，要及时提出修订意见，上报立法机关；对需要上升为法律、法规的部颁规章，要在总结规章实施经验的前提下，尽快提出建议，并积极协同立法部门抓紧草拟法律、法规草案。

（二）进一步完善立法程序,按照立法程序开展立法活动。在法规起草、法规草案审核和报送、法规通过和发布等方面,严格按照规定程序办事。

（三）部属各司(局)要加强立法调研和论证工作。凡立法工作中遇到的重点、难点，都必须有计划地进行调研、论证，提出重点如何突出、难点如何突破的具体方案。

（四）充分发扬民主，坚持走群众路线。要动员广大人民群众积极参与立法。凡涉及群众切身利益的立法项目，都要将立法宗旨、目的、拟规范的实体内容及程序等适时向社会公开，广泛征求管理相对人的意见、建议。

（五）省、自治区、直辖市民政厅（局），国务院批准的较大的市和省、自治区人民政府所在地的市民政局要积极参与地方立法工作，力争多出台一些民政工作地方性法规和政府规章，将解决民政工作改革发展中的重点、难点、热点问题的成功经验用地方性法规的形式固定下来，规范地方民政工作，并为国家级民政工作立法奠定基础。

三、切实加强和改善行政执法工作，严格行政执法

各级民政部门要以执行的法律、法规和部颁规章为基础，依据行政处罚法、行政诉讼法、行政复议法和国家赔偿法等规范政府共同行为的法律，严格规范行政执法中的行政处罚、行政强制、行政确认、行政登记、行政给付等具体行政行为，完善行政执法的实体性规则和程序性规则，保证作出的具体行政行为具有合法性。

要抓好新颁布法律、法规和部颁规章的实施工作。需要在执法中与其他部门配合协调的，要及时与有关部门协调；需要明确程序性步骤和文书格式的，要抓紧明确；需要对具体应用问题进行行政解释的，要及时上报。新颁法律、法规和部颁规章实施一年后，要认真进行总结，切实解决行政执法中的难点、热点问题。

要指导基层民政部门做好明确执法依据的工作。明确法定权限，杜绝越权执法、以权代法、以言代法的行为发生；明确法定职责，保障履行法定义务；明确法定程序，使执法步骤、顺序、时限、形式等程序性要素规范化。要进一步以各种形式把执法依据细化成易于掌握、便于操作的细则性制度，促进执法手段和执法程序的规范化。

四、认真贯彻实施行政复议法，强化执法监督

在国务院法制部门对行政复议法具体应用问题的行政解释出台以前，各级民政部门要认真规范行政复议的申请、受理、审查、决定等工作程序；审查、清理实施具体行政行为所依据的规范性文件，对其中需要修订、补充和废止的，及时提出意见，按法定权限报审；修订和完善行政复议文书的规范格式；进一步完善行政复议、应诉统计制度；加强对行政复议活动的监督检查。要将行政复议活动经费列入本机关正常的行政经费。

要进一步建立、健全行政执法的制约、监督机制。深化政务公开，自觉接受人大、司法机关和社会的监督。要积极推行行政执法责任制，明确执法处（科）室和执法人员的责任，层层分解责任，具体落实到人。建立评议考核制，要把执法效果作为政绩考核的重要内容之一，把依法行政水平高低作为衡量民政工作成绩大小、服务优劣的重要标准。要加强执法检查工作，通过开展定期的、经常性的执法检查，及时发现和解决执法中的问题，纠正违法或者不当的行政行为，依法处理和通报情节严重的违法行为和人员。

五、深入开展法制宣传教育活动，提高执法人员素质，整顿执法队伍

各级民政部门要认真完成“三五”普法的实施工作，并做好评估验收的准备。要采取多种形式向社会广泛宣传民政法律、法规，为民政部门全面推进依法行政创造良好的社会环境。要加大民政法制工作宣传的力度，充分利用各种宣传媒体和内部资料宣传、交流民政法制工作的动态、成果和经验，鼓励民政工作者积极参与民政法制建设的理论探讨；要把全面推进依法行政的工作情况列入督查、督办的重要内容，确保这项工作的落实。

各级民政部门要加强行政执法人员的教育、培训工作，建立岗前培训、持证上岗和岗位学法制度。培训的重点为：行政复议法、行政处罚法等国家规范政府共同行为的法律和民政专业法规。培训可以采取案例教学、模拟试验、现场考察、经验交流等方式，并形成部培训省、省培训地、县的工作格局。通过培训，使行政执法人员熟练掌握和运用与本职业务相关的法律知识，提高执法水平，增强依法行政的能力。

要进一步整顿执法队伍，严肃纪律，严格管理，强化监督，从严治政，对那些滥用职权，执法犯法、循私枉法的执法人员，必须坚决依法处理并清理出执法队伍。

六、加强全面推进依法行政工作的领导

各级民政部门的领导要认清自己的历史责任,高度重视民政法制建设,严格依法行政。要从根本上转变那些已经不能适应依法治国、依法行政要求的传统观念、工作习惯、工作方法。要认真学习、掌握法律、法规,不断增强法律意识和法制观念,努力提高依法行政的能力和水平。要把全面推进依法行政摆到统管本地区民政工作改革、发展的战略位置,切实抓紧、抓好。

加强民政法制建设，推进依法行政，涉及面广，任务繁重，迫切需要一支政治强、作风硬、业务精的民政法制工作队伍。各级民政部门要按照全国依法行政工作会议的要求，进一步加强法制工作机构建设，使法制工作机构的设置和人员配备与本级民政部门法制工作相适应，并为其开展工作创造必要的条件。

最高人民法院 等


最高人民法院、最高人民检察院关于执行《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》若干问题的解答

1989年11月6日，最高法/最高检

一、关于贪污罪的几个问题
（一）关于贪污罪主体中，“集体经济组织工作人员”和“其他经手、管理公共财物的人员”应如何理解的问题
全国人民代表大会常务委员会《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》（以下简称《补充规定》）第一条规定：贪污罪的主体是“国家工作人员、集体经济组织工作人员或者其他经手、管理公共财物的人员”。
1、集体经济组织，即社会主义劳动群众集体所有制的经济组织，是指在政府主管部门管理之下，按照一定的组织章程建立起来的，财产所有权属于全体组织成员，公共积累为集体公有，并以按劳分配为主要分配形式的经济组织。
集体经济组织工作人员是指在集体经济组织中从事公务的人员。
个人投资、家庭投资、合伙人投资的私人经营的工商户不属于集体经济组织，其人员不能成为贪污罪主体。经济组织的所有制性质不明确或者上述私人经营的工商户持有集体营业执照的，应请工商行政管理部门重新核定。
2、“其他经手、管理公共财物的人员”包括：刑法第一百五十五条中规定的“受国家机关、企业、事业单位、人民团体委托从事公务的人员”；基层群众性自治组织（如居民委员会、村民委员会）中经手、管理公共财物的人员；全民所有制企业、集体所有制企业的承包经营者；以全民所有制和集体所有制企业为基础的股份制企业中经手、管理财物的人员；中方是全民所有制或集体所有制企业性质的中外合资经营企业、中外合作经营企业中经手、管理财物的人员。
直接从事生产、运输劳动的工人、农民，机关勤杂人员，个体劳动者，部队战士，经手公共财物的，如果他们所从事的仅仅是劳务，不能成为贪污罪的主体。
（二）关于共同贪污个人所得数额不大或尚未分赃的处罚问题
《补充规定》第二条第二款规定：“二人以上共同贪污的，按照个人所得数额及其在犯罪中的作用，分别处罚。……对其他共同贪污犯罪中的主犯，情节严重的，按照共同贪污的总数额处罚”。
共同贪污犯罪中，各共犯基于共同的犯罪故意，实施共同的犯罪行为，因此，各共犯均应对共同贪污犯罪行为所造成的危害后果负责。对于共同贪污中主犯情节严重的，按照共同贪污的总数额处罚。共同贪污尚未分赃的案件，处罚时应根据犯罪分子在共同贪污犯罪中的地位、作用，并参照贪污总数额和共犯成员间的平均数额确定犯罪分子个人应承担的刑事责任。
对于共同贪污个人所得数额虽未达到二千元，但共同贪污数额超过二千元的，主要责任者应予处罚，其中情节较轻的，由其所在单位或者上级主管机关酌情给予行政处分。
（三）关于多次贪污未经处理，按照累计贪污数额处罚的问题
《补充规定》第二条第三款规定：“对多次贪污未经处理的，按照累计贪污数额处罚”。
多次贪污未经处理，是指两次以上（含两次）的贪污行为，既没有受过刑事处罚（包括免予起诉、免予刑事处分），也没有受过行政处理。
累计贪污数额时，应按刑法有关追诉时效的规定执行，在追诉时效期限内的贪污数额应累计计算，已过追诉时效期限的贪污数额不予计算。

二、关于挪用公款罪的几个问题
（一）关于挪用公款罪如何处理的问题
《补充规定》第三条规定的“挪用公款归个人使用”，包括挪用者本人使用或者给其他个人使用。挪用公款后，为私利以个人名义将挪用的公款给企业事业单位、机关、团体使用的，应视为挪用公款归个人使用。
挪用公款罪有三种不同的情况，在处理时应当注意：
1、挪用公款归个人使用，数额较大，超过三个月未还的，构成挪用公款罪。“未还”是指案发前（被司法机关、主管部门或者有关单位发现前）未还、如果挪用公款数额较大，超过三个月后在案发前已全部归还本息的，可不认为是犯罪，由主管部门按政纪处理；挪用公款在五万元以上，超过三个月后，虽在案发前已全部归还本息，只要属于依法应予追诉的，仍应按挪用公款罪追究刑事责任，可以视不同情况，从轻或者减轻处罚。
2、挪用公款数额较大，归个人进行营利活动的，构成挪用公款罪，不受三个月的时间和是否归还的限制。在案发前已部分或者全部归还本息，可以分别情节，从轻或者减轻处罚，情节轻微的，也可以免除处罚。
3、挪用公款归个人进行投机倒把、走私、赌博等非法活动的，构成挪用公款罪，不受上述“数额较大”、“超过三个月未还”的限制、挪用人不知使用人利用公款进行非法活动的，按照上列第1或者2项的规定处罚。
挪用公款归个人进行非法活动或者营利活动，挪用人和使用人的获利均属非法所得。依照《补充规定》第十二条的规定，应予以没收。
（二）关于挪用公款罪的数额标准问题
对挪用公款罪的数额标准，在办案中可以分别情况掌握：
挪用公款归个人使用，“数额较大，进行营利活动的”，或者“数额较大，超过三个月未还的”，以挪用五千元至一万元为“数额较大”的起点，以挪用五万元为“情节严重”的数额起点。
各省、自治区、直辖市高级人民法院、人民检察院，可以参照上述意见，结合本地区的实际情况，在“数额较大”的幅度内，规定本地区具体掌握的“数额较大”的标准。

“挪用公款归个人使用，进行非法活动的”，比照《补充规定》第二条中对贪污罪的数额规定，以二千元为挪用公款归个人进行非法活动的数额起点，以一万元为“情节严重”的数额起点。
挪用国家救灾、抢险、防汛、优抚、救济款物归个人使用的数额标准，参照挪用公款归个人进行非法活动的数额标准掌握。
挪用虽未达到规定的“情节严重”的数额标准，但给国家或集体造成政治上、经济上的恶劣影响或重大损失的，也可以按“情节严重”处罚。
（三）关于“挪用公款数额较大不退还的，以贪污论处”的问题
《补充规定》第三条规定，“挪用公款数额较大不退还的，以贪污论处”。退还是指挪用人或其家属在司法机关立案后将挪用款交还。不退还，既包括主观上不想还的，也包括客观上不能还的。不退还，使被挪用的这部分公款遭到不可弥补的损失，这种行为应“以贪污论处”，定为贪污罪。
在适用《补充规定》第三条时，应按照以下界限掌握：
1、挪用公款案发后，侦查终结前退还的，以挪用公款罪认定处罚。
2、挪用公款后，有退还能力而拒不退还的，或者将挪用的公款用掉，实际上已无退还能力的，以贪污罪认定处罚。
3、在一案中，挪用的公款一部分已退还，另一部分未退还的，如果二者均已达到犯罪数额，前者定挪用公款罪，后者定贪污罪，按数罪并罚的原则处罚。不退还的数额未达到追究贪污罪起刑数额的，不定贪污罪，以挪用公款罪从重处罚。退还的数额未达到追究挪用公款罪起刑数额的，不定挪用公款罪，只在定贪污罪时作为一个情节考虑。
（四）“挪用公款数额较大不退还，以贪污论处”的数额标准如何掌握的问题
对于“挪用公款数额较大不退还，以贪污论处”的案件，应当依照《补充规定》第二条的规定，与贪污罪适用同一数额标准。
（五）关于挪用公物案件如何处理的问题
挪用公物归个人使用，一般应由主管部门按政纪处理，情节严重，需要追究刑事责任的，可以折价按挪用公款罪处罚。
（六）关于内外勾结挪用公款的共犯如何处理的问题
在挪用公款给其他个人使用的案件中，使用人与挪用人共谋，指使或者参与策划取得挪用款的，是共同犯罪。这个原则，也适用于“挪用公款数额较大不退还的，以贪污论处”的案件。

三、关于贿赂罪的几个问题
（一）关于受贿罪的主体问题
《补充规定》第四条规定的受贿罪主体，是指国家工作人员、集体经济组织工作人员或者其他从事公务的人员。
“其他从事公务的人员”，是指国家工作人员、集体经济组织工作人员以外的依照法律从事公务或者受委托从事公务的人员。
（二）关于受贿罪中“利用职务上的便利”如何理解的问题
受贿罪中“利用职务上的便利”，是指利用职权或者与职务有关的便利条件。“职权”是指本人职务范围内的权力。“与职务有关”，是指虽然不是直接利用职权，但利用了本人的职权或地位形成的便利条件。
国家工作人员不是直接利用本人职权，而是利用本人职权或地位形成的便利条件，通过其他国家工作人员职务上的行为，为请托人谋取利益，而本人从中向请托人索取或者非法收受财物的，应以受贿论处。对于单纯利用亲友关系，为请托人办事，从中收受财物的，不应以受贿论处。
（三）已离、退休的国家工作人员的受贿问题
已离、退休的国家工作人员，利用本人原有职权或地位形成的便利条件，通过在职的国家工作人员职务上的行为，为请托人谋取利益，而本人从中向请托人索取或者非法收受财物的，以受贿论处。
（四）关于构成受贿罪的行为如何掌握的问题
根据《补充规定》第四条第一款的规定，认定受贿罪的行为应当掌握：
1、索取他人财物的，不论是否“为他人谋取利益”，均可构成受贿罪。
2、非法收受他人财物，同时具备“为他人谋取利益”的，才能构成受贿罪。为他人谋取的利益是否正当，为他人谋取的利益是否实现，不影响受贿罪的成立。