辽宁省农村水利工程管理办法
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辽宁省农村水利工程管理办法
第271号
《辽宁省农村水利工程管理办法》业经2012年4月16日辽宁省第十一届人民政府第57次常务会议审议通过，现予公布，自2012年6月1日起施行。
省 长 陈政高
二○一二年四月二十一日
辽宁省农村水利工程管理办法
第一条 为了加强农村水利工程建设与管理，保障农村水利工程发挥效益，根据《中华人民共和国水法》等法律、法规，结合我省实际，制定本办法。
第二条 本办法所称农村水利工程，是指用于农业灌溉排水、农村饮水等公益性工程及其附属设施、设备。
第三条 在本省行政区域内从事农村水利工程的规划建设、运行维护和监督管理等活动，适用本办法。
第四条 农村水利工程的建设与管理应当坚持统一规划、分级管理、政府主导、农民参与、管护结合的原则。
鼓励社会力量参与农村水利工程的建设与管理，支持农村居民按照民主议事原则建立村级农民用水合作组织。
第五条 省、市、县（含县级市、区，下同）水行政主管部门负责本行政区域内农村水利工程规划建设和监督管理工作。乡（镇）水利服务机构负责农村水利工程建设、运行、维修、养护的技术指导工作。
发展改革、财政、农业、林业、国土资源等行政部门按照职责分工做好农村水利工程建设与管理的有关工作。
第六条 市、县人民政府应当将农村水利工程建设、维护和管理所需经费纳入本级公共财政预算，建立和完善农村水利工程建设稳定投入增长机制。
第七条 任何单位和个人有权制止和举报危害农村水利工程安全的行为，并负有保护农村水利工程的义务。
第八条 省农村水利工程专业规划由省水行政主管部门组织编制，征求省发展改革等有关部门意见后，报省人民政府批准后实施。
市、县水行政主管部门依据上一级专业规划，结合本地实际，组织编制本地区的专业规划，征求发展改革等有关部门意见后，经本级人民政府批准后实施，并报上一级水行政主管部门备案。
第九条 农村水利工程建设项目应当符合农村水利工程专业规划。建设项目开工，应当经县以上水行政主管部门审核批准；建设项目竣工后，由审批部门按照国家或者省有关规定组织验收。
任何单位和个人不得擅自改变工程设计。确需变更的，应当在变更前报原审批机关批准。
第十条 农村水利工程经营、使用者应当建立健全工程维修养护制度，由专职或者兼职人员实施经常性的巡查，定期维修、养护。
第十一条 省、市、县水行政主管部门应当根据农村水利工程规模、受益范围等管理需要，按照国家或者省、市有关规定明确管理职责，建立监督检查制度。有关单位和个人对农村水利工程监督检查工作应当予以配合，不得拒绝或者阻碍。
第十二条 市、县人民政府应当组织水行政等有关部门建立农村水利工程管护队伍，根据管理实际，配备专职或者兼职农村水利工程管护员。
农村水利工程管护员由县或者乡（镇）人民政府委任，接受县水行政主管部门管理，负责农村水利工程养护工作，发现和制止危害农村水利工程安全的行为。
第十三条 省、市、县水行政主管部门应当加强农村水利工程档案管理，建立健全农村水利工程资产登记、清查、处置等制度。
第十四条 农村水利工程需要改变用途或者报废的，工程经营、使用者和所有权人应当制定处置方案，并在处置前30日报县以上水行政主管部门，由水行政主管部门提出审查意见。
第十五条 根据农村水利工程的功能需要，在工程设施和周边可能影响工程设施功能的区域划定管理范围和保护范围。管理范围和保护范围的划定，由市、县水行政主管部门会同有关部门按照国务院、省人民政府有关规定提出方案，报本级人民政府批准，并向社会公告。
第十六条 在农村水利工程管理范围内，禁止从事下列活动：
（一）兴建影响农村水利工程安全与正常运行的建筑物和其他设施；
（二）挖砂、挖塘、堆放大宗物料或者垃圾（废渣）等；
（三）侵占、损毁、破坏农村水利工程及其附属设施和设备；
（四）其他危害农村水利工程安全运行的行为。
第十七条 在农村水利工程保护范围内，禁止从事影响农村水利工程运行和危害农村水利工程安全的爆破、打井、采石、取土、陡坡开荒、采伐林木、建筑、开矿等活动。
第十八条 从事非农村水利工程建设一般不得占用农村水利工程。确需占用的，按照工程管理权限报县以上水行政主管部门批准。
占用农村水利工程的，按照有偿占用与等效替代相结合的原则进行补偿或者异地改建。
第十九条 省、市、县三级财政从本级水利非税收入、按国家规定从土地出让收益计提的农田水利建设资金中，按照不低于20%的比例安排资金，作为农村水利工程管理专项资金，专款专用，用于工程的维修、养护和管理。
农村水利工程管理专项资金使用管理办法由省财政部门会同省水行政主管部门制定。
第二十条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由县以上水行政主管部门责令停止违法行为，限期改正；逾期不改正的，处1000元以上8000元以下罚款：
（一）未经批准，开工建设农村水利工程的；
（二）擅自改变农村水利工程设计的；
（三）擅自改变农村水利工程用途或者报废农村水利工程的；
（四）侵占、损毁、破坏农村水利工程设施及其附属设施和设备的；
（五）其他危害农村水利工程安全运行的行为。
第二十一条 违反本办法规定，在农村水利工程管理范围内，建设影响农村水利工程安全与正常运行的建筑物和其他设施，从事挖砂、挖塘、堆放大宗物料或者垃圾（废渣）等活动的，以及在农村水利工程保护范围内，从事影响农村水利工程运行和危害农村水利工程安全的爆破、打井、采石、取土、陡坡开荒、采伐林木、建筑、开矿等活动的，按照《中华人民共和国水法》、《辽宁省实施〈中华人民共和国水法〉办法》等法律、法规的规定实施处罚。
第二十二条 有关行政机关及其工作人员违反本办法规定，有下列行为之一的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人，依法给予行政处分；构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任：
（一）不编制或者不执行农村水利工程专业规划的；
（二）不履行监督检查职责或者发现违法行为不予查处的；
（三）其他徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守等违法行为。
第二十三条 本办法自2012年6月1日起施行。
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海域使用权基本法律问题研究
叶知年
摘 要 我国有着辽阔的海域及其资源与环境。为合理、有效地开发利用海域，必须建立和完善海域使用权法律制度。海域使用权由海域所有权派生而出，包括海域的占有、使用和收益权能；海域使用权属于用益物权，具有用益物权的一般效力和自己的特殊效力；海域使用权的设定，主要包括海域使用审批制度和海域有偿使用制度。
关键词 海域 所有权 使用权
我国有着辽阔的海域及其资源与环境。据统计，我国领海面积达38万平方公里，大陆线和岛屿岸线长达3万2千公里。它是我国国民经济与社会可持续发展的强大支持因素和财富，是关系我国政治环境和国家安全的重要条件。改革开放以来，我国海洋经济发展迅速，成为我国经济发展的新增长点和未来可持续发展的基本支持领域。2003年，我国海洋产业总产值首次突破1万亿人民币大关，达到10077.7亿元人民币，海洋产业增加值为4450余亿元人民币，按可比价格计算，比2002年增长9.4%，继续保持高于同期国民经济的增长速度，相当于全国国内生产总值的3.8%。所以，建立和完善我国海域使用权法律制度，有着重要的现实意义。本人不揣浅陋，拟对这一制度中的基本法律问题进行探讨，以期对完善我国海域使用权法律制度有所裨益。
一、海域使用权的内涵
正确界定海域使用权的内涵，是研究海域使用权的性质，进而科学设计海域海域使用法律制度，使海域使用法律制度得以实现的逻辑前提。海域主要是指一定国家的海岸带、内水、领海、历史性水域、专属经济区和大陆架。《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）所称海域，是指我国内水、领海的水面、水体、海床和底土。海域使用权为民事主体依照法律的规定或合同的约定所享有的对特定海域的占有、使用和收益的权利。它包括以下内容：（一）是使用海域的权利；（二）是使用海域并享受其利益的权利，即使用海域是为了利用海域从事开发利用活动，取得经济效益；（三）是使用特定海域的权利，即其标的是四至可以界定的某一特定海域；（四）是为从事特定开发利用活动而使用海域的权利，即海域使用权人必须按照海洋行政管理部门审核批准并记载于海域使用权证书上的用途使用海域；（五）是海域使用权人申请并经海洋行政管理部门批准设定的权利， 即其变动只采核准方式，不因时效、优先或者习惯而取得；（六）是有法定存续期间的权利，即其经过一定期间后即归于消灭；（七）是具有独占排他性的权利。
海域使用权与海域所有权的关系极为密切。（一）两者为本源与派生的关系。海域所有权为海域使用权之母，海域使用权由海域所有权派生而来。海域所有权含有占有、使用、收益、处分四项权能，其中的占有、使用、收益诸权能经过特定程序而分离，形成海域使用权。若不存在独立的海域所有权或者所有权权属不清，则海域使用权无从产生并独立存在。（二）两者的主体不同。一方面，海域作为国家重要的自然资源，可带来社会、经济和环境的多重效益，其功用和效益应该为全体社会服务。也就是说，海域作为国家的自然资源，具有社会共享性。海域所有权只能属于国家。另一方面，对海域的开发利用，在某些情形下不能由社会共同实现，对具体的海域使用者来说，海域的使用是排他的。为妥当分配国家利益与民事主体的合法权益，各得其所，充分发挥各方的积极性，使社会全面均衡地发展，海域使用权应当由国家以外的民事主体行使。所以，《海域使用管理法》第三条规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其它形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”
正确认识海域所有权与海域使用权的关系，其意义有：（一）有利于明晰海域的权属，所有者和使用者到位。长期以来，国家作为海域所有者的产权不仅得不到认可、保障，而且海域被无偿地开发利用，形成了“谁占有，谁受益”的不成文规定。开发者既是所有者又是经营者的实际情况，使许多开发者只顾眼前利益、局部利益，重开发利益、轻海洋保护，使海洋资源被浪费、破坏，大量的开发效益被转化为部门、集体和个人的利益，国家利益受到极大损害。明确国家是海域的所有者，所有权人可以在保留海域所有权的情形下，通过约定设定海域使用权，转移对海域占有、使用、收益的权利并获得相应的对价，实现所有者的利益，从而保护了国家的利益。海域使用权可以由民事主体行使，允许海域所有权与海域使用权分离，实现海域的有偿使用，能使国有资源性资产保值、增值，从而完善我国自然资源有偿使用制度。（二）有利于民事主体合理开发利用海域，保护其合法权益。民事主体依法取得海域使用权后，其作为海域使用者的地位从法律上得到了确认，具有自主决策权，积极性得到调动，有利于其有效地开发利用海域，使海洋资源发挥出更好的效益，从而提高海域开发利用的总体水平。（三）有利于国家加强海域开发利用的管理，保持海洋经济的可持续发展。开发利用海域的根本目的是为了满足人民不断增长的物质和文化生活需要，提高人民生活的品质。而人民生活的品质含有环境卫生的改进和自然资源的保护。海洋资源具有多样性、兼容性和多宜性等特点，海洋开发活动之间由于海洋自身的属性和特点（如海水的流动性和不稳定性，海域利用空间的立体性、分层性等），又极易相互影响和干扰，因此，海域开发利用必须严格遵循科学规律，才能充分发挥海洋资源的社会经济和生态环境的整体效益。海域使用权作为与海域所有权权能相分离而获得独立的财产权，不仅要受到法律对海域使用权行使的限制，而且要受到海域所有者意志的限制。这样，在海域使用者根据自己的意志对海域进行开发利用的同时，海域所有者还可以对其权利的存在和行使从保护海洋生态环境和社会利益的角度出发予以限制，“加深人们对使用权和资源稀缺性的理解，从而转变人们的思想观念，增加人们资源、环境保护意识和海洋国土观念，使开发行为更理性，不突破资源和环境的承载力界限。”①使得海域的开发利用达到个人效率追求与大众生存需求的协调，减少海洋资源浪费的现象，避免破坏海洋资源及环境的行为，从而保证海域的可持续开发利用和海洋经济的可持续发展。
二、海域使用权的性质
海域使用权的性质如何界定，学者间有争议。“单纯物权否定说”认为，海域使用权具有民法物权的支配性、对世性的特征，但反对将其标的视为民法上的物；“物权说”认为，海域具有可支配性，符合民法上物的概念，故海域使用权为物权；“准物权说”认为，海域使用权非为民法上的物权，而在法律上视为物权，准用民法关于不动产物权的规定。
依民法理论，物是能满足人的需要，具有稀缺性和合法性，能为人所支配控制的物质对象。②物权是民事主体依法对特定的物进行管领支配并享受物之利益的排他性权利，③分为所有权和限制物权。所有权是对其标的物进行全面支配的物权，限制物权是所有权以外的在特定方面对物进行支配的物权。根据所支配内容不同，限制物权可分为用益物权和担保物权。用益物权是以支配物的利用价值为内容的物权。海域使用权为满足海域所有者直接支配海域以及通过市场优化配置海洋资源方面的基本需求，解决海洋资源所有与开发利用之间的矛盾，当属于用益物权。主要理由是：（一）海域使用权是海域使用权人在国家所有的海域上设置的一种权利，是对国家所有的海域的占有、使用和收益的权利。这种权利的主体不是海域所有权的主体——国家，而是国家以外的人。（二）海域使用权的指向的客体是海域，其空间资源的属性决定了海域的不动产属性，海域应当属于物权法上“物”的范围，海域使用权是使用海域并获得其利益的权利，应为财产权。（三）海域使用权不是对人的请求权，而是对物的支配权，即海域使用权人对一定海域具有直接支配的权利，其实现为一定海域的占有、使用和收益，不依赖于他人的任何给付义务或者其他积极义务的履行。（四）海域使用权的积极作用除了海域使用人权对海域的使用收益外，亦能以其为标的而取得设定、移转、变更或者消灭，因此，它至少应是存在于一定权利之上的权利——用益物权。
但是，“民法对用益物权之规定，可谓几乎完全系对土地而发，例如地上权、地役权、永佃权、典权并及于房屋而已。”④而海域使用权的客体并非土地。因此，与传统的用益物权相比，海域使用权具有自己的特征：（一）海域使用权的客体具有复合性。传统用益物权的标的物为不动产，且限于土地和建筑物。⑤而海域使用权的客体是特定海域内的地上地下土壤与其所含的资源（如矿产、生物等）。也就是说，民事主体在从事港口、养殖、采矿、开采油气和公共设施建设等经济活动时，都要占用一定的海域。（二）海域使用权的构成具有复合性。传统用益物权的构成，是以占有、使用、收益等权能作为要素。而海域使用权的构成，一方面以占有、使用、收益等权能作为要素，另一方面同时并存着在特定海域内从事盐田和深海养殖作业等权利与在同一海域内的地下使用权（如铺设电缆）两种要素。（三）海域使用权属于具有公法性质的私权。主力说认为，依据规范该行为的法规，并非任何一般人皆可成为该行为的权利或者义务主体，而必须并且仅能由统治权主体或者行政官署担当其权利或者义务的主体的，该法规为公法法规，依该法规所为的行为，为公法行为。反之，依规范该行为的法规，一般人亦可成为该行为的权利或者义务主体，并不以统治权主体或者行政官署为限的，该法规为私法法规，依据该法规所为的行为，是私法行为。⑥传统的用益物权为私权，主要是物权人自己利益的法律上之力，原则上可自由处分，为继承的标的物，可被强制执行。而海域使用权一方面作为用益物权，另一方面因其往往事关社会公共利益、国家战略利益，在取得、转让、行使等方面被课以种种公法上的义务，法律对海域使用权设置不少管理监督规定，所以又具有公法性质。
正确认识海域使用权与传统用益物权的区别，其意义在于：（一）为了使民法已有的用益物权概念体系不遭到破坏，同时突出海域使用权作为新型用益物权的特征，使整个物权体系在保持传统的同时兼顾现代社会发展的需要，在立法体例上不宜将海域使用权纳入民法典物权编范畴，而应该将其纳入作为特别法的海域使用法予以调整。⑦（二）海域使用法针对海域使用权的特征制定了不同于传统用益物权的法律规则，使海域使用权在客体、内容、效力范围、设定等方面不同于传统用益物权的特殊性非常明显了。根据特别法优于普通法的原则，海域使用权的取得、转让和行使应当优先适用海域使用法的规定，只有在海域使用法没有规定时，才考虑适用民法典的规定。不过，必须注意的是，海域使用权作为对传统用益物权的新发展，并未改变传统用益物权的固有属性。为保持民法典物权体系的和谐，必须协调好海域使用权与相关物权制度的关系，使它们之间相互衔接和配合，形成由物权基本法（民法典）与特别法（海域使用法）共同构成的逻辑完整、条理清晰、结构合理的民法物权体系，以共同维护物的归属和流转秩序。“在物权法中不直接规定这些物权类型，但在物权法总则编的设计中要给这些物权的存在和发展留下适宜空间，即这些物权仍适用物权法总则的规定。”⑧
三、海域使用权的设定
依民法理论，物权的设定实行法定主义，物权的种类和内容由法律统一地确定，不允许根据当事人的意思自由地决定。海域使用权作为用益物权，其种类和内容理应由法律予以严格规定。但是，由于海域的使用范围无限广泛且不断拓展，利用方式不同内容必然迥异，海域使用权的设定实行法定主义，应当通过海域使用法设计出民事主体通过法律行为创制海域使用权必须具备的程序要件。这样，一方面照顾了海域使用法对海域使用权设定的强制要求，有效地保障了交易安全;另一方面为海域使用权的设定提供了开放性的法律结构，使海域使用法能够适应海域开发利用不断发展的时代节拍。基于以上考虑，海域使用法对海域使用权的设定应重点规定如下两项制度：
（一）海域使用审批制度
多年来，海域使用审批权限不清，导致管理政出多门，廉价甚至无价出让海域使用权，开发秩序混乱，用海纠纷频发，造成国有资源性资产大量流失，局部海域生态环境恶化，有些资源甚至面临灭绝的危险。我国海域管理实践和海域使用活动中存在的上述问题证明，国家管辖海域作为一个整体，多头分散管理模式不利于海域的合理利用，不利于维护国家和海域使用者的合法权益。要实现海洋经济的协调发展，维护正常的海域开发利用秩序，必须对全国海域开发利用实行统筹协调管理。海域使用审批制度是海域使用法的一项基本法定制度，也是海洋行政管理部门履行行政职责的具体体现。海域使用权的设定首先应当贯彻这一制度。
具体而言，海域使用审批制度包括以下内容：
1.海域使用审批原则。海域使用实行分级审批，并应当遵循以下原则：有利于维护国家安全；有利于海域整体功能的发挥和各种使用的协调发展；有利于海域及其资源的持续利用；有利于保护海域生态环境和资源；有利于保护海域的自然景观；有利于维护人民健康和生命财产安全。
2.海域使用审批权限。下列项目用海，应当报国务院审批：（1）填海50公顷以上的项目用海；（2）围海100公顷以上的项目用海；（3）不改变海域自然属性的用海700公顷以上的项目用海；（4）国家重大建设项目用海；（5）国务院规定的其它项目用海。前例以外的项目用海的审批权限，由国务院授权省、自治区、直辖市人民政府规定。这样，明确了中央和地方人民政府的各自权限，坚持海域使用审批权限既要适当集中、又要适度放权的原则，根据用海项目对海域属性的影响程度区别对待，坚持有宽有严、宽严适度的原则，使海域使用审批即要合理分类、实行用途管理，又要确定一定规模。
3.海域使用可行性论证。为防止海域使用“过度”，海域使用应当实行可行性论证制度。交通、工业、矿业、旅游、服务业、围海和填海、电缆管道及排污等可能改变海域属性，影响海洋生态环境和其它开发活动的用海项目，应当按照有关规定拟定海域使用可行性论证报告书编写大纲，经有关海洋行政管理部门审查认可后，编报海域使用可行性论证报告书。对海域资源生态环境以及相关产业影响较小，并且符合海洋功能区划的海域使用项目，经有关海洋行政管理部门审核同意，可以简化手续，填报海域使用可行性论证报告表。海域使用可行性论证报告书由海洋行政管理部门组织成立的论证委员会进行评审；海域使用可行性论证报告表由海洋行政管理部门进行审核。
4.海域使用权的取得。海域使用申请经依法批准后，由海洋行政管理部门向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日，取得海域使用权。通过招标或者拍卖方式取得海域使用权时，由海洋行政管理部门制订招标或者拍卖方案，报有审批权的人民政府批准后组织实施。招标或者拍卖工作完成后，海洋行政管理部门依法向中标人或者买受人颁发海域使用权证书。中标人或者买受人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。海域使用权人有依法保护和合理使用海域的义务，海域使用权人在使用海域期间，未经依法批准，不得从事海洋基础测绘；海域使用权人发现所使用海域的自然资源和自然条件发生重大变化时，应当及时报告海洋行政管理部门。海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途；确需改变的，应当在符合海洋功能区划的前提下，报原批准用海的人民政府批准。
（二）海域有偿使用制度
多年来，我国海域无偿使用制度对促进沿海地区经济的繁荣和海域开发利用曾起了积极作用。但是，亦出现了一些新的情况和问题，如一些沿海地区擅自占用或者出让、转让、出租海域，无偿使用海域现象突出，不仅造成国有海域资源性资产流失，而且加剧了乱占海域、乱围乱垦事件的发生，造成海洋资源衰退，海洋环境恶化，严重影响海域资源的合理开发和可持续利用。在市场经济不断发展的今天，海域正以一种商品形式进入到我国经济运行过程中，实行海域有偿使用制度势在必行。通过运用经济杠杆，直接调整和影响海域使用者的经济效益，促进海域的合理开发利用，有利于增加国家财政收入和拓宽开发利用海域的融资渠道，实现投入、回收、再投入的良性循环。这样，不仅有助于国家海域所有权在经济上的实现，而且有利于杜绝海域使用中的资源浪费和国有资源性资产流失。具体而言，海域有偿使用制度包括以下内容：
1.海域有偿使用制度的适用范围。单位和个人使用海域，包括非公益性港口和码头及其附属设施、旅游设施、养殖（含渔民个人海水养殖）、盐田、采矿及油气开发、管道铺设、排污倾废、围填海等海洋工程和设施，应当按照国务院的规定缴纳海域使用金。但下列用海，免缴海域使用金：（1）军事用海；（2）公务船舶专用码头用海；（3）非经营性的航道、锚地等交通基础设施用海；（4）教学、科研、防灾减灾、海难搜救打捞等非经营性公益事业用海。下列用海，按照国务院财政部门和国务院海洋行政主管部门的规定，经有批准权的人民政府财政部门和海洋行政主管部门审查批准，可以减缴或者免缴海域使用金：（1）公用设施用海；（2）国家重大建设项目用海；（3）养殖用海。海域使用金的本质是海域所有权人凭借海域所有权取得的经济利益。但是应当明确，我国现阶段海域使用金并非海域使用权商品价值的真正表现形态，而只是国家凭借其海域所有权人身份分割的一部分利益的行为，属于国家和海域使用权人的利益分配范畴。
2.海域有偿使用的时间限制。在我国，海域使用的期限采法定主义，即法律强行规定不同类型海域使用权的有效期限。海域使用权最高期限，按照下列用途确定：（1）养殖用海15年；（2）拆船用海20年；（3）旅游、娱乐用海25年；（4）盐业、矿业用海30年；（5）公益事业用海40年；（6）港口、修造船厂等建设工程用海50年。海域使用权期限届满，海域使用权人需要继续使用海域的，应当至迟于期限届满前两个月向原批准用海的人民政府申请续期。除根据公共利益或国家安全需要收回海域使用权的外，原批准用海的人民政府应当批准续期。准予续期的，海域使用权人应当依法缴纳续期的海域使用金。这样，就可以避免海域使用权内容的僵硬，有利于随着海洋环境的变化和海洋经济的发展，每隔一定时间，对海域利用加以规划，对海域使用权的主体及内容加以检讨，以合理设置海域使用权，达到海域的综合利用和海洋经济、生态、社会效益的充分发挥。
3.海域使用权的收回。因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权，但对海域使用权人应当给予相应补偿。
四、海域使用权的效力
为确保物权人直接支配标的物、享受物权利益的圆满状态不受侵害，大陆法系各国法律赋予了物权某些特定的保障力。这些特定的保障力被民法学者称为物权的效力。⑨《海域使用管理法》第二十三条第一款规定：“海域使用权人依法使用海域并获得收益的权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”海域使用权作为物权的一种，具有物权的一般效力和自己的特殊之处。
（一） 海域使用权的排他效力
排他效力指在同一标的物上不容许两个以上同一内容或者性质的物权同时存在。依此效力，第一，排斥他人在未经海域使用权人允许且无其他法律根据的情形下，对海域的占有、使用、收益和处分的行为，当海域使用权受到侵害时，海域使用权人有权请求法律保护，包括请求停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状和赔偿损失等。 这种排他性，不仅对抗第三人，而且可以对抗所有权人。第二，在同一海域内不得同时并存两个以上性质不相容的同种或者异种的海域使用权。当然，个别情形下亦有例外，区分海域使用权即为典型。所谓区分海域使用权，是指在同一海域地上地下垂直地存在两个以上的海域使用权。如某单位依法取得一定海域的使用权，在该海域内从事海上养殖作业；另一单位因通信需要，亦依法取得该海域的地下使用权，在该海域地下铺设电缆。之所以出现这种现象，是因为将海域使用权的客体立体化，既着眼于客体的水平方向，又注意到客体的垂直方向，以满足权利主体乃至整个社会生活较复杂、高效益的要求。它照顾到了权利主体需要与负担能力的平衡，符合客体的物理性能结构和交易实际，体现了物尽其用的效益原则。所以，区分海域使用权与海域使用权的排他效力并无抵触，仍是海域使用权排他效力的体现，是同一海域内存在着数个海域使用权呈上下排列的现象。必须注意的是，在区分海域使用权的情形下，应当依民法规定处理好相邻关系。⑩《海域使用管理法》第二十三条第二款规定：“海域使用权人对不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动，不得阻挠。”
（二）海域使用权的优先效力
它包括对外优先效力和对内优先孝力两个方面。物权的对外优先效力指物权与债权同时并存时，物权具有优先于债权的效力。依此效力，海域使用权与债权同时并存时，无论两者成立的先后如何，海域使用权均有优先于债权的效力。依照规定，在海域使用法实施以前，已经使用海域的单位和个人，应当向海洋行政管理部门提出海域使用确权申请，经审核符合海域使用法规定的，由地方各级人民政府登记造册，核发证书，确认海域使用权。以出让等有偿方式确认的海域使用权年限届满，海域使用者需要使用海域的，应当于届满三个月以前依法重新办理海域使用申请手续，经批准办理海域使用确权手续后，可继续行使海域使用权。物权的对内效力指物权相互之间的效力。根据民法理论，同一标的物有两个以上内容或者性质相同的物权存在时，成立在先的物权原则上优先于成立在后的物权。依此效力，海域使用者在依法取得使用权的海域内设定两个以上内容或者性质相同的物权（如抵押权）时，登记成立在先的物权优先于登记成立在后的物权。
（三）海域使用权的追及效力
追及效力指物权成立后，物权的标的物不论辗转入何人之手，物权人均得追及物之所在，请求占有人返还原物。依此效力，海域使用权依法设定后，不论被何人不法侵占，海域使用者均得主张其权利，将不法占有人驱逐出该海域或者请求不法占有人返还其占有的财产。
（四）海域使用权的物上请求权
物上请求权指当物权的圆满状态受到侵害或者有被侵害之虞时，物权人得请求对方为一定行为或者不为一定行为，以排除或者预防妨害。依此效力，海域使用权被他人不法侵害时，海域使用者得请求停止侵害；海域使用权的行使存在有障碍时，海域使用者得请求排除妨害；海域使用者在已依法取得使用权的海域内的财产遭受损害时，得请求修复，以恢复原状；海域使用权有被侵害之虞时，海域使用者得请求排除妨害；在上述前三种情形下，不法侵害人的侵权行为造成经济损失的，海域使用者得请求损害赔偿。《海域使用管理法》第四十四条规定：“违反本法第二十三条规定，阻挠、妨害海域使用权人依法使用海域的，海域使用权人可以请求海洋行政主管部门排除妨害，也可以依法向人民法院提起诉讼；造成损失的，可以依法请求损害赔偿。”
参考文献：
海南省人大常委会
海南国际旅游岛建设发展条例
（2011年1月14日海南省第四届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过）
第一章 总则
第一条 为了贯彻实施建设海南国际旅游岛的国家战略，促进海南经济社会又好又快发展，根据《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）、《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）和有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 海南国际旅游岛建设发展应当着力构建以旅游业为龙头、现代服务业为主导的特色经济结构和更具活力的体制机制，注重保障和改善民生，逐步将海南建设成为我国旅游业改革创新的试验区、世界一流的海岛休闲度假旅游目的地、全国生态文明建设示范区、国际经济合作和文化交流的重要平台、南海资源开发和服务基地、国家热带现代农业基地。
海南国际旅游岛建设发展应当坚持扩大开放，深化改革，先行先试，环境优先，统筹协调，强岛富民的原则。
第三条 成立省国际旅游岛建设发展领导机构，负责组织推进《若干意见》和《规划纲要》的贯彻落实，制定国际旅游岛建设发展的重大政策和重大举措，决定国际旅游岛建设发展的重大事项，审批、审定重大旅游规划和重大旅游项目，督促检查贯彻落实《若干意见》和《规划纲要》的工作情况。
省旅游规划委员会是省国际旅游岛建设发展领导机构的工作机构，负责审查并组织实施全省重点旅游景区、度假区、旅游开发区的发展规划，重大旅游项目规划和重要旅游资源开发的规划以及与旅游直接相关的专项规划。
省旅游发展委员会牵头负责国际旅游岛建设规划编制、旅游资源管理和旅游项目审核的统筹协调工作。
第四条 省人民政府及市、县、自治县人民政府应当加强对海南国际旅游岛建设发展工作的领导，将海南国际旅游岛建设发展纳入国民经济和社会发展规划与年度计划。
省人民政府及其有关部门应当按照各自职责分工，加强协作配合，主动与国家有关部门沟通联系，推进海南国际旅游岛建设发展的各项政策措施和项目的落实。
市、县、自治县人民政府应当按照省人民政府统一部署，具体落实推进海南国际旅游岛建设发展的各项工作。
第五条 国家机关、社会团体、企事业单位和其他组织及公民应当积极参与海南国际旅游岛建设，提高服务水平和公民文明素质，营造良好的人文社会环境。
第二章 规划编制与实施
第六条 制定和实施海南国际旅游岛建设发展规划纲要和相关专项规划、旅游区域规划，应当遵循统一规划、整体布局、资源优化利用、集约发展与环境协调相结合、先规划后建设的原则，突出热带海岛特色。
编制海南国际旅游岛建设发展相关专项规划和旅游区域规划，应当广泛征求专家和社会公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。
第七条 省人民政府有关部门应当根据海南国际旅游岛建设发展规划纲要组织编制相关专项规划和旅游区域规划，经省旅游规划委员会审查后，报省国际旅游岛建设发展领导机构审定。
经批准的海南国际旅游岛建设发展相关专项规划和旅游区域规划应当由规划组织编制机关及时在本省的主要媒体上公布。但法律、法规规定不得公开的内容除外。
第八条 县级以上人民政府应当有计划、分步骤组织实施海南国际旅游岛建设发展规划纲要和相关专项规划、旅游区域规划，各项产业发展项目应当符合规划的要求。
省人民政府应当组织有关部门和专家定期对海南国际旅游岛建设发展规划纲要和相关专项规划、旅游区域规划的实施情况进行评估，适时依照法定程序进行修改，并报请原批准机关审查批准。
第九条 县级以上人民政府及其相关规划主管部门应当按照各自的职责加强对海南国际旅游岛建设发展各项规划的编制、审批、实施、修改的监督检查，及时查处违反规划的行为。
县级以上人民政府应当定期向本级人民代表大会常务委员会报告海南国际旅游岛建设发展各项规划的实施情况，并接受监督。
第三章 生态环境保护与建设
第十条 各级人民政府应当确定生态环境保护的目标、任务和措施并组织实施，实行生态环境保护责任制和问责制，将生态环境保护纳入经济社会发展综合评价体系和领导干部综合考核评价体系。
第十一条 各级人民政府应当加强生态保护工程建设，加快推进天然林保护、典型海洋生态系统、渔业资源养护、重点生态区域绿化、海防林及其他水边、路边、城边防护林、自然保护区建设和生物物种资源多样性保护。
各级人民政府应当实施教育扶贫移民工程，推动生态脆弱地区农村居民向城镇迁移，稳定和落实移民的生产和生活各项措施。
第十二条 各级人民政府应当加强自然保护区、森林公园、重点水源地、湿地、重要海域的保护和管理，严格实行环境影响评价制度，有序开发利用土地、森林、海湾、岸线、海岛、水域等重要资源，保持生态环境与建设项目的和谐、协调。
旅游开发应当充分利用地形地貌，最大限度地保持山脉、水系、海岸、海岛的自然状况，防止生态破坏。
沿海区域自最高潮位线起向陆地延伸100米至200米的范围内，不得新建、扩建、改建建筑物，严格限制商品房开发。具体界线由省人民政府制定。
第十三条 省人民政府应当建立健全生态补偿机制，逐步提高公益林补偿标准，加大对市、县、自治县生态转移支付力度，巩固退耕还林成果，恢复和保护生态环境。
第十四条 建立环境质量例行监测公报和重点海域污染物排海总量控制制度。县级以上人民政府有关部门应当加强对工业、农业面源和城镇生活污水污染、大气污染和固体废弃物污染的防治，强化对污染治理设施的运行监管，严格实行入海河流、直排污染源环境监测，加强应对海洋环境灾害和突发事件的应急监测能力建设。
第十五条 严格执行环境准入制度。严格限制高耗能、高耗水、高排放和产能过剩行业发展，对落后的耗能过高的用能产品、设备和生产工艺实行淘汰制度。
鼓励和扶持清洁生产、节能减排技术及产品的推广应用。完善清洁生产审核制度，推广节约资源的设计、工艺和设备；新建、改建、扩建的建设项目应当配套建设节能、节水等设施。鼓励开发利用清洁能源和可再生能源，推广应用低碳技术和产品。
鼓励发展循环经济，降低资源消耗，减少废物的产生量和排放量，提高废物的再利用和资源化水平。
第十六条 各级人民政府有关部门应当加强环境保护宣传教育，提高全社会的环境保护意识，倡导和培养低碳、绿色的生活方式和消费模式。
第四章 产业发展
第十七条 鼓励合理利用本省旅游资源，开发更具特色的旅游产品，发展具有热带海岛特色和本地民族文化风情的休闲度假、森林生态、休闲农业、休闲疗养、自驾车旅游、体育运动等旅游项目，优化旅游产品结构。
积极稳妥推进开放开发西沙旅游，引导有序发展无居民岛屿旅游。
本省重要旅游资源和重点景区、沿海重点区域的规划和重大旅游项目，经省旅游规划委员会审查后，报省国际旅游岛建设发展领导机构审批、审定。
第十八条 省人民政府应当推进旅游服务标准化和旅游服务行业质量管理体系认证，加快建立旅游餐饮、住宿、交通、景区、旅行社、导游、购物及应急管理等与国际通行规则相衔接的旅游服务标准体系。
省人民政府及其有关部门应当配合国家有关部门落实境外旅客购物离境退税和离岛旅客免税购物政策。
县级以上人民政府应当建立健全旅游安全预警和应急机制，完善应急救援、公共医疗、卫生检疫防疫等安全救助体系。
第十九条 鼓励发展邮轮游艇产业。允许境外邮轮公司在本省注册设立经营性机构，开展国际航线邮轮服务业务，鼓励国内企业在海南设立邮轮公司。
鼓励和支持发展游艇俱乐部，为游艇旅游经营者和游客提供安全、舒适的环境。
第二十条 鼓励发展各类文化产业。鼓励利用海南非物质文化遗产、民族民俗风情等文化资源，培育具有海南地域特点和民族特色的文化产业群。
支持建设动漫影视等综合性文化产业园区，吸引国内外知名文化企业向园区集聚。
第二十一条 鼓励发展体育健身业。积极发展具有海南特色的海上运动项目和户外运动项目，引进国内外体育组织或机构在本省开展体育休闲和运动训练，举办国内外大型赛事活动。鼓励试办国际通行的旅游体育娱乐项目。
科学规划、总量控制、合理布局、规范发展高尔夫旅游。省体育行政主管部门应当主动会同国家有关部门组织国际高尔夫球职业赛事活动，提高高尔夫产业的附加值。
稳步推行竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票。
第二十二条 省人民政府应当建立会展业协调管理机制，制定行业标准，完善会展服务设施，对入境参展商品依法给予税收优惠和提供通关、仓储保税便利。
省人民政府应当加强与港澳台和国际著名会展企业的交流合作，组织国际区域性合作组织峰会和世界华人社团会展，办好博鳌亚洲论坛、博鳌国际旅游论坛，培育国际会展品牌。
第二十三条 重点支持洋浦保税港区和海口综合保税区发展航运、中转等业务，加快发展国际物流和保税物流。培育和引进大型物流企业，加强与境内外物流企业合作，鼓励生产企业物流外包，推动物流业发展。
培育和发展本省航运公司；鼓励国内外航运公司的船舶挂靠本省港口；鼓励国内外船舶管理公司入户海南设立总部或者区域分支机构，开辟国际集装箱班轮航线。
第二十四条 县级以上人民政府应当优先发展适应常住居民住房需求的房地产，加快保障性住房建设，解决城镇中低收入家庭的住房困难。
县级以上人民政府应当建立健全土地和商品房市场信息披露机制，规范发展房地产中介和物业服务业，加强对房地产市场的监督管理，严厉查处囤积土地、捂盘惜售等违法行为，促进房地产业平稳健康发展。
鼓励发展以星级宾馆、度假村为主体的经营性房地产；适度发展满足避寒、疗养、养老等不同需求的度假旅居型房地产。
第二十五条 鼓励国内外金融机构在海南设立分支机构，开展信贷、债券、风险投资、金融租赁、担保、信托等业务；鼓励国内外大型企业集团参与本省金融企业改革，推动农村金融服务机构建设。
推行跨境贸易人民币结算和个人本外币兑换特许业务试点，设立小额外币自由兑换窗口，开展离岸金融业务试点，改善外汇支付结算环境。
鼓励保险机构开发邮轮游艇保险、特种旅游保险、综合性旅游保险等产品，完善旅行社责任险、旅游意外险，发展船舶、海上货运等保险业务。
第二十六条 鼓励发展热带现代特色农业；支持发展观光农业、休闲农业和乡村旅游。
鼓励发展和健全农产品营销网络，建立覆盖全省的农产品质量安全检验检测体系，培育具有海南特色的农产品品牌。
支持农垦企业利用其资源优势，开发旅游新产品。
第二十七条 集约发展充分利用本地优势资源的新型工业。高起点、高水平发展临港工业，集约发展油气化工、林纸一体化、汽车制造、矿产资源加工、农产品及水产品加工、制药等产业，鼓励发展旅游装备制造业和特色旅游食品、服饰、工艺品加工业。重化工业严格限定在洋浦、东方工业园区，其他工业项目集中布局在现有工业园区。
鼓励发展高技术产业，引进国内外知名信息技术企业到本省发展软件和信息服务业；培育生物育种、生物医药、生物食品、生物农药等生物产业；发展新能源、新材料产业。
第二十八条 县级以上人民政府应当支持大型石油企业勘探开发海洋石油资源，并为南海油气资源勘探开发、加工提供后勤保障服务。
省人民政府应当主动配合国家有关部门规划建设国家石油战略储备基地，发展商业石油储备和成品油储备。
支持国内大型企业在本省发展船舶修造、海洋工程设备等制造业。加强海洋科技研究，发展海洋生物工程、海洋能源利用、海水淡化等新兴产业。
鼓励利用海洋资源发展海洋旅游项目。
第五章 基础设施建设
第二十九条 省人民政府及有关部门应当配合国家有关部门推进琼州海峡跨海通道、机场、环岛快速铁路的建设，充分利用国家给予的航权开放政策，发展国际直飞航线，加强航空枢纽建设；加强港口基础设施和集疏运体系建设；加快建设邮轮、游艇码头，建设国际邮轮母港。推进高速公路网络建设，提升现有国道、省道技术等级，改善农村道路交通条件。
县级以上人民政府应当加大旅游交通基础设施的投入，完善旅游交通网络，开通交通主干道连接旅游景区及景区之间的通道，配套完善景区设施。
第三十条 支持发展核电、太阳能、潮汐等新能源，加快推进城乡电网改造，提高电力保障能力。
支持油气开发和天然气管网建设，加快建成连接岛内各大城镇和主要景区的输气管网，提高民用燃气覆盖率。
第三十一条 县级以上人民政府应当推进重大水利枢纽工程建设，解决工程性缺水，完善城镇和主要园区、景区的供水工程和设施以及农村饮水安全工程建设。严格水质检测，保证城乡居民和游客饮用水达到国家和本省规定的标准。
县级以上人民政府应当推进重要城市防洪排涝、中部山区地质灾害防治、沿海海堤、防台风基础设施等工程建设，完善防洪、防潮、防台风指挥系统和灾害监测预警系统。
第三十二条 推进数字海南建设。鼓励和扶持电信网、广播电视网和互联网的融合，发展有线和无线宽带网络，实现宽带无线网络覆盖全岛，建设覆盖全省大部分海域的卫星通信网。
支持推进电子商务应用和电子政务工程建设，提升重点旅游城市、度假区、景区和旅游企业的信息化程度。
第六章 社会建设
第三十三条 各级人民政府应当结合本地区实际制定各类人才发展规划和培养、引进计划，建立和完善人才培养、引进、使用、评价、激励机制，分类制定与各类人才相关的政策，培养和引进海南国际旅游岛建设需要的各类高层次紧缺人才以及各类经营管理和专业人才。
第三十四条 各级人民政府应当优先发展教育，加大教育经费投入，推进义务教育均衡发展，大力发展具有海南特色的职业教育，努力提高高等教育质量，加快培养本省新兴产业发展急需的人才。
鼓励本省高等院校、职业学校根据海南国际旅游岛建设发展的实际需要，设置特色学科和专业。鼓励和支持高等院校、科研机构、职业培训机构和企业设立各类人才职业教育与培训基地， 培养技能型和应用型人才。
鼓励和支持高等院校、科研机构、企业及其他组织与国际知名院校合作依法开办教育机构。
鼓励国内外教育、培训机构到海南举办中外学术交流、理论研讨活动和教育教学论坛，建设对外汉语教学基地、国际青少年交流基地，开展教育国际交流与合作。
第三十五条 各级人民政府应当加强文化遗产保护，挖掘、整理、研究、传承和创新黎族苗族文化、历史文化、民俗文化、海洋文化，保护文化生态资源和文化风貌，发展文化遗产产业。
各级人民政府及其有关部门应当加强黎族苗族传统民居、具有特色的民居、风情街区小镇的保护，建设独具特色的旅游风情街区、民俗景区景点。
各级人民政府应当加强城市大型文化体育场馆、城市社区公共文化体育设施、乡镇综合文化站和村级文化活动室建设，加快推进广播影视基础设施建设，提高广播影视公共服务水平。
第三十六条 省人民政府及其有关部门应当优化医疗资源配置、推进医疗保健基地和区域性重点医疗机构的建设。
鼓励和支持社会资本、境外资本在本省举办营利性或者非营利性医疗机构。境外资本经批准可以在本省设立独资医疗机构。鼓励引进国内外知名医疗机构在本省设立分院或者与本省医疗机构合作开展医疗服务。
各级人民政府应当逐步健全公共卫生检验检测机构，建立健全公共卫生信息网络和监测系统，加强对各种疾病的预防和控制，完善医疗急救体系，建立全省统一、高效的突发性公共卫生事件应急处理系统，提高旅游医疗急诊、急救能力。
省社会保障行政主管部门应当主动与各省、自治区、直辖市建立健全异地就医医疗费用结算制度。
第三十七条 各级人民政府应当加快职业培训基地建设，强化就业技能培训，开发就业岗位，健全就业援助制度，确保每个零就业家庭、被征地农民家庭和贫困户有适龄劳动力就业。
第三十八条 各级人民政府应当建立城乡居民最低生活保障标准动态增长机制，确保低保补助增幅不低于物价水平上涨幅度；健全完善城镇基本养老保险体系，逐步完善被征地农民养老保险制度，实行新型农村社会养老保险；逐步完善城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度。
第三十九条 各级人民政府应当统筹城乡规划，优化建设空间布局，加强区域中心城市和城镇建设，推进城乡交通、供电、供水、燃气、通信、防洪减灾、垃圾处理等基础设施建设，提高城镇化发展水平。
各级人民政府应当积极推进城乡基本公共服务均等化，加大财政投入，用于民生的投入增长幅度不得低于经常性收入增长幅度，加大对革命老区、中部山区、少数民族地区和贫困地区的扶持力度。
省人民政府应当加快推进户籍制度改革，放宽城市和城镇落户条件，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户，并享受与当地城镇居民同等的权益。
第四十条 各级人民政府应当加强社会治安综合治理，依法打击各种违法犯罪活动，完善信访制度，妥善处理利益关系，排查化解社会矛盾，解决好历史遗留问题，维护社会稳定。
第七章 保障措施
第四十一条 各级人民政府应当制定投资导向目录，鼓励国内外资本投向旅游业、现代服务业、热带现代农业、基础设施和高新技术产业。
凡国家法律法规未明令禁入的领域，全部向外资、社会资本开放，各类投资者均可以独资、合资、合作等方式进行投资，对所有企业实行同等待遇。
各级人民政府应当按照国家和本省有关规定，对投资重点旅游类项目、现代服务业、高新技术产业、热带现代农业、基础设施、新型现代工业、生态建设、环境保护等行业和领域的企业，依法给予税收优惠和行政事业性收费减免政策支持。
第四十二条 各级人民政府应当加大对旅游基础设施、宣传促销和旅游公共服务的投入，鼓励并扶持发展新兴产业、开发特色项目及产品、创建品牌企业、促进技术成果转化。
各级人民政府应当建立和完善产业发展专项资金投入绩效评估机制，对产业发展专项资金的使用情况和项目执行情况进行年度评估。财政、审计部门应当监督检查产业发展专项资金的管理和使用情况。
第四十三条 省人民政府应当建立完善投融资平台，为各类资金投资海南国际旅游岛建设创造条件。
省人民政府及其有关部门应当会同证券监管机构培育上市企业资源，为符合条件的企业上市融资和发行企业债券提供指导和服务。
县级以上人民政府及其有关部门应当建立金融机构与企业融资沟通协调制度，建立完善信用担保体系，引导和鼓励金融机构对符合本省产业政策的企业给予信贷支持。
第四十四条 县级以上人民政府应当科学修编土地利用总体规划，统筹和保障海南国际旅游岛建设发展各类用地需求，在不突破国家下达的耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地总规模的前提下，试行对土地利用总体规划实施定期评估和调整机制。
县级以上人民政府应当实行耕地保护制度和节约用地制度，严格实施土地用途管制，实施建设用地计划指标分类管理和供地计划指标差别化管理，优先保障国际旅游岛建设鼓励扶持的建设项目用地。滨海、滨河、滨湖等优质土地资源，原则上用于度假区和饭店及旅游配套服务设施的建设。
支持在符合土地利用总体规划的前提下，利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和可以开发利用的石漠化土地等开发旅游项目。支持企事业单位利用存量房产兴办旅游业。
县级以上人民政府应当稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点、农村集体经济组织和村民利用集体建设用地自主开发旅游项目试点，逐步建立城乡建设用地统一交易市场，推进城乡土地一体化管理。土地一级市场开发原则上由政府主导。
第四十五条 省人民政府应当编制无居民海岛的保护与利用规划，科学论证、统筹安排岛屿的开发利用，加强无居民岛屿管理，依法进行海岛使用确权登记。
省海洋行政主管部门应当加强对无居民海岛及其周边海域保护与利用情况监督检查，防止对海岛生态环境的破坏。
第四十六条 省人民政府及其有关部门应当适时清理行政事业性收费,取消和禁止国家和省行政事业性收费、政府性基金目录外的一切收费。对国际旅游岛建设鼓励扶持企业的行政事业性收费,凡收费标准有上、下限额度规定的，一律按下限额度收取。
县级以上人民政府价格管理部门应当落实宾馆饭店等现代服务业企业用水、用电、用气与一般工业企业同等的价格政策。
县级以上人民政府价格管理部门应当加强对旅游价格的管理，查处擅自涨价、价格欺诈等违法行为。
第四十七条 凡与我国有外交关系或者官方贸易往来的国家、地区的人员到本省旅游，可以在本省出入境口岸办理落地签证。按照国家有关规定对旅游团体实行免办签证。
香港、澳门居民和华侨，凭国务院主管部门及其授权机关签发的有效证件，直接进入本省及转往境内其他地区或者出境。
台湾居民可以直接在本省出入境口岸申领一次有效《台湾居民来往大陆通行证》或者一次有效入境签注。
第四十八条 各级人民政府应当切实转变政府职能，加快旅游管理体制改革，整合行政执法资源，推行综合行政执法，建立和完善旅游企业诚信信息系统，健全旅游投诉处理机制，严厉查处旅游违法行为。
叶知年
摘 要 我国有着辽阔的海域及其资源与环境。为合理、有效地开发利用海域，必须建立和完善海域使用权法律制度。海域使用权由海域所有权派生而出，包括海域的占有、使用和收益权能；海域使用权属于用益物权，具有用益物权的一般效力和自己的特殊效力；海域使用权的设定，主要包括海域使用审批制度和海域有偿使用制度。
关键词 海域 所有权 使用权
我国有着辽阔的海域及其资源与环境。据统计，我国领海面积达38万平方公里，大陆线和岛屿岸线长达3万2千公里。它是我国国民经济与社会可持续发展的强大支持因素和财富，是关系我国政治环境和国家安全的重要条件。改革开放以来，我国海洋经济发展迅速，成为我国经济发展的新增长点和未来可持续发展的基本支持领域。2003年，我国海洋产业总产值首次突破1万亿人民币大关，达到10077.7亿元人民币，海洋产业增加值为4450余亿元人民币，按可比价格计算，比2002年增长9.4%，继续保持高于同期国民经济的增长速度，相当于全国国内生产总值的3.8%。所以，建立和完善我国海域使用权法律制度，有着重要的现实意义。本人不揣浅陋，拟对这一制度中的基本法律问题进行探讨，以期对完善我国海域使用权法律制度有所裨益。
一、海域使用权的内涵
正确界定海域使用权的内涵，是研究海域使用权的性质，进而科学设计海域海域使用法律制度，使海域使用法律制度得以实现的逻辑前提。海域主要是指一定国家的海岸带、内水、领海、历史性水域、专属经济区和大陆架。《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）所称海域，是指我国内水、领海的水面、水体、海床和底土。海域使用权为民事主体依照法律的规定或合同的约定所享有的对特定海域的占有、使用和收益的权利。它包括以下内容：（一）是使用海域的权利；（二）是使用海域并享受其利益的权利，即使用海域是为了利用海域从事开发利用活动，取得经济效益；（三）是使用特定海域的权利，即其标的是四至可以界定的某一特定海域；（四）是为从事特定开发利用活动而使用海域的权利，即海域使用权人必须按照海洋行政管理部门审核批准并记载于海域使用权证书上的用途使用海域；（五）是海域使用权人申请并经海洋行政管理部门批准设定的权利， 即其变动只采核准方式，不因时效、优先或者习惯而取得；（六）是有法定存续期间的权利，即其经过一定期间后即归于消灭；（七）是具有独占排他性的权利。
海域使用权与海域所有权的关系极为密切。（一）两者为本源与派生的关系。海域所有权为海域使用权之母，海域使用权由海域所有权派生而来。海域所有权含有占有、使用、收益、处分四项权能，其中的占有、使用、收益诸权能经过特定程序而分离，形成海域使用权。若不存在独立的海域所有权或者所有权权属不清，则海域使用权无从产生并独立存在。（二）两者的主体不同。一方面，海域作为国家重要的自然资源，可带来社会、经济和环境的多重效益，其功用和效益应该为全体社会服务。也就是说，海域作为国家的自然资源，具有社会共享性。海域所有权只能属于国家。另一方面，对海域的开发利用，在某些情形下不能由社会共同实现，对具体的海域使用者来说，海域的使用是排他的。为妥当分配国家利益与民事主体的合法权益，各得其所，充分发挥各方的积极性，使社会全面均衡地发展，海域使用权应当由国家以外的民事主体行使。所以，《海域使用管理法》第三条规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其它形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”
正确认识海域所有权与海域使用权的关系，其意义有：（一）有利于明晰海域的权属，所有者和使用者到位。长期以来，国家作为海域所有者的产权不仅得不到认可、保障，而且海域被无偿地开发利用，形成了“谁占有，谁受益”的不成文规定。开发者既是所有者又是经营者的实际情况，使许多开发者只顾眼前利益、局部利益，重开发利益、轻海洋保护，使海洋资源被浪费、破坏，大量的开发效益被转化为部门、集体和个人的利益，国家利益受到极大损害。明确国家是海域的所有者，所有权人可以在保留海域所有权的情形下，通过约定设定海域使用权，转移对海域占有、使用、收益的权利并获得相应的对价，实现所有者的利益，从而保护了国家的利益。海域使用权可以由民事主体行使，允许海域所有权与海域使用权分离，实现海域的有偿使用，能使国有资源性资产保值、增值，从而完善我国自然资源有偿使用制度。（二）有利于民事主体合理开发利用海域，保护其合法权益。民事主体依法取得海域使用权后，其作为海域使用者的地位从法律上得到了确认，具有自主决策权，积极性得到调动，有利于其有效地开发利用海域，使海洋资源发挥出更好的效益，从而提高海域开发利用的总体水平。（三）有利于国家加强海域开发利用的管理，保持海洋经济的可持续发展。开发利用海域的根本目的是为了满足人民不断增长的物质和文化生活需要，提高人民生活的品质。而人民生活的品质含有环境卫生的改进和自然资源的保护。海洋资源具有多样性、兼容性和多宜性等特点，海洋开发活动之间由于海洋自身的属性和特点（如海水的流动性和不稳定性，海域利用空间的立体性、分层性等），又极易相互影响和干扰，因此，海域开发利用必须严格遵循科学规律，才能充分发挥海洋资源的社会经济和生态环境的整体效益。海域使用权作为与海域所有权权能相分离而获得独立的财产权，不仅要受到法律对海域使用权行使的限制，而且要受到海域所有者意志的限制。这样，在海域使用者根据自己的意志对海域进行开发利用的同时，海域所有者还可以对其权利的存在和行使从保护海洋生态环境和社会利益的角度出发予以限制，“加深人们对使用权和资源稀缺性的理解，从而转变人们的思想观念，增加人们资源、环境保护意识和海洋国土观念，使开发行为更理性，不突破资源和环境的承载力界限。”①使得海域的开发利用达到个人效率追求与大众生存需求的协调，减少海洋资源浪费的现象，避免破坏海洋资源及环境的行为，从而保证海域的可持续开发利用和海洋经济的可持续发展。
二、海域使用权的性质
海域使用权的性质如何界定，学者间有争议。“单纯物权否定说”认为，海域使用权具有民法物权的支配性、对世性的特征，但反对将其标的视为民法上的物；“物权说”认为，海域具有可支配性，符合民法上物的概念，故海域使用权为物权；“准物权说”认为，海域使用权非为民法上的物权，而在法律上视为物权，准用民法关于不动产物权的规定。
依民法理论，物是能满足人的需要，具有稀缺性和合法性，能为人所支配控制的物质对象。②物权是民事主体依法对特定的物进行管领支配并享受物之利益的排他性权利，③分为所有权和限制物权。所有权是对其标的物进行全面支配的物权，限制物权是所有权以外的在特定方面对物进行支配的物权。根据所支配内容不同，限制物权可分为用益物权和担保物权。用益物权是以支配物的利用价值为内容的物权。海域使用权为满足海域所有者直接支配海域以及通过市场优化配置海洋资源方面的基本需求，解决海洋资源所有与开发利用之间的矛盾，当属于用益物权。主要理由是：（一）海域使用权是海域使用权人在国家所有的海域上设置的一种权利，是对国家所有的海域的占有、使用和收益的权利。这种权利的主体不是海域所有权的主体——国家，而是国家以外的人。（二）海域使用权的指向的客体是海域，其空间资源的属性决定了海域的不动产属性，海域应当属于物权法上“物”的范围，海域使用权是使用海域并获得其利益的权利，应为财产权。（三）海域使用权不是对人的请求权，而是对物的支配权，即海域使用权人对一定海域具有直接支配的权利，其实现为一定海域的占有、使用和收益，不依赖于他人的任何给付义务或者其他积极义务的履行。（四）海域使用权的积极作用除了海域使用人权对海域的使用收益外，亦能以其为标的而取得设定、移转、变更或者消灭，因此，它至少应是存在于一定权利之上的权利——用益物权。
但是，“民法对用益物权之规定，可谓几乎完全系对土地而发，例如地上权、地役权、永佃权、典权并及于房屋而已。”④而海域使用权的客体并非土地。因此，与传统的用益物权相比，海域使用权具有自己的特征：（一）海域使用权的客体具有复合性。传统用益物权的标的物为不动产，且限于土地和建筑物。⑤而海域使用权的客体是特定海域内的地上地下土壤与其所含的资源（如矿产、生物等）。也就是说，民事主体在从事港口、养殖、采矿、开采油气和公共设施建设等经济活动时，都要占用一定的海域。（二）海域使用权的构成具有复合性。传统用益物权的构成，是以占有、使用、收益等权能作为要素。而海域使用权的构成，一方面以占有、使用、收益等权能作为要素，另一方面同时并存着在特定海域内从事盐田和深海养殖作业等权利与在同一海域内的地下使用权（如铺设电缆）两种要素。（三）海域使用权属于具有公法性质的私权。主力说认为，依据规范该行为的法规，并非任何一般人皆可成为该行为的权利或者义务主体，而必须并且仅能由统治权主体或者行政官署担当其权利或者义务的主体的，该法规为公法法规，依该法规所为的行为，为公法行为。反之，依规范该行为的法规，一般人亦可成为该行为的权利或者义务主体，并不以统治权主体或者行政官署为限的，该法规为私法法规，依据该法规所为的行为，是私法行为。⑥传统的用益物权为私权，主要是物权人自己利益的法律上之力，原则上可自由处分，为继承的标的物，可被强制执行。而海域使用权一方面作为用益物权，另一方面因其往往事关社会公共利益、国家战略利益，在取得、转让、行使等方面被课以种种公法上的义务，法律对海域使用权设置不少管理监督规定，所以又具有公法性质。
正确认识海域使用权与传统用益物权的区别，其意义在于：（一）为了使民法已有的用益物权概念体系不遭到破坏，同时突出海域使用权作为新型用益物权的特征，使整个物权体系在保持传统的同时兼顾现代社会发展的需要，在立法体例上不宜将海域使用权纳入民法典物权编范畴，而应该将其纳入作为特别法的海域使用法予以调整。⑦（二）海域使用法针对海域使用权的特征制定了不同于传统用益物权的法律规则，使海域使用权在客体、内容、效力范围、设定等方面不同于传统用益物权的特殊性非常明显了。根据特别法优于普通法的原则，海域使用权的取得、转让和行使应当优先适用海域使用法的规定，只有在海域使用法没有规定时，才考虑适用民法典的规定。不过，必须注意的是，海域使用权作为对传统用益物权的新发展，并未改变传统用益物权的固有属性。为保持民法典物权体系的和谐，必须协调好海域使用权与相关物权制度的关系，使它们之间相互衔接和配合，形成由物权基本法（民法典）与特别法（海域使用法）共同构成的逻辑完整、条理清晰、结构合理的民法物权体系，以共同维护物的归属和流转秩序。“在物权法中不直接规定这些物权类型，但在物权法总则编的设计中要给这些物权的存在和发展留下适宜空间，即这些物权仍适用物权法总则的规定。”⑧
三、海域使用权的设定
依民法理论，物权的设定实行法定主义，物权的种类和内容由法律统一地确定，不允许根据当事人的意思自由地决定。海域使用权作为用益物权，其种类和内容理应由法律予以严格规定。但是，由于海域的使用范围无限广泛且不断拓展，利用方式不同内容必然迥异，海域使用权的设定实行法定主义，应当通过海域使用法设计出民事主体通过法律行为创制海域使用权必须具备的程序要件。这样，一方面照顾了海域使用法对海域使用权设定的强制要求，有效地保障了交易安全;另一方面为海域使用权的设定提供了开放性的法律结构，使海域使用法能够适应海域开发利用不断发展的时代节拍。基于以上考虑，海域使用法对海域使用权的设定应重点规定如下两项制度：
（一）海域使用审批制度
多年来，海域使用审批权限不清，导致管理政出多门，廉价甚至无价出让海域使用权，开发秩序混乱，用海纠纷频发，造成国有资源性资产大量流失，局部海域生态环境恶化，有些资源甚至面临灭绝的危险。我国海域管理实践和海域使用活动中存在的上述问题证明，国家管辖海域作为一个整体，多头分散管理模式不利于海域的合理利用，不利于维护国家和海域使用者的合法权益。要实现海洋经济的协调发展，维护正常的海域开发利用秩序，必须对全国海域开发利用实行统筹协调管理。海域使用审批制度是海域使用法的一项基本法定制度，也是海洋行政管理部门履行行政职责的具体体现。海域使用权的设定首先应当贯彻这一制度。
具体而言，海域使用审批制度包括以下内容：
1.海域使用审批原则。海域使用实行分级审批，并应当遵循以下原则：有利于维护国家安全；有利于海域整体功能的发挥和各种使用的协调发展；有利于海域及其资源的持续利用；有利于保护海域生态环境和资源；有利于保护海域的自然景观；有利于维护人民健康和生命财产安全。
2.海域使用审批权限。下列项目用海，应当报国务院审批：（1）填海50公顷以上的项目用海；（2）围海100公顷以上的项目用海；（3）不改变海域自然属性的用海700公顷以上的项目用海；（4）国家重大建设项目用海；（5）国务院规定的其它项目用海。前例以外的项目用海的审批权限，由国务院授权省、自治区、直辖市人民政府规定。这样，明确了中央和地方人民政府的各自权限，坚持海域使用审批权限既要适当集中、又要适度放权的原则，根据用海项目对海域属性的影响程度区别对待，坚持有宽有严、宽严适度的原则，使海域使用审批即要合理分类、实行用途管理，又要确定一定规模。
3.海域使用可行性论证。为防止海域使用“过度”，海域使用应当实行可行性论证制度。交通、工业、矿业、旅游、服务业、围海和填海、电缆管道及排污等可能改变海域属性，影响海洋生态环境和其它开发活动的用海项目，应当按照有关规定拟定海域使用可行性论证报告书编写大纲，经有关海洋行政管理部门审查认可后，编报海域使用可行性论证报告书。对海域资源生态环境以及相关产业影响较小，并且符合海洋功能区划的海域使用项目，经有关海洋行政管理部门审核同意，可以简化手续，填报海域使用可行性论证报告表。海域使用可行性论证报告书由海洋行政管理部门组织成立的论证委员会进行评审；海域使用可行性论证报告表由海洋行政管理部门进行审核。
4.海域使用权的取得。海域使用申请经依法批准后，由海洋行政管理部门向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日，取得海域使用权。通过招标或者拍卖方式取得海域使用权时，由海洋行政管理部门制订招标或者拍卖方案，报有审批权的人民政府批准后组织实施。招标或者拍卖工作完成后，海洋行政管理部门依法向中标人或者买受人颁发海域使用权证书。中标人或者买受人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。海域使用权人有依法保护和合理使用海域的义务，海域使用权人在使用海域期间，未经依法批准，不得从事海洋基础测绘；海域使用权人发现所使用海域的自然资源和自然条件发生重大变化时，应当及时报告海洋行政管理部门。海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途；确需改变的，应当在符合海洋功能区划的前提下，报原批准用海的人民政府批准。
（二）海域有偿使用制度
多年来，我国海域无偿使用制度对促进沿海地区经济的繁荣和海域开发利用曾起了积极作用。但是，亦出现了一些新的情况和问题，如一些沿海地区擅自占用或者出让、转让、出租海域，无偿使用海域现象突出，不仅造成国有海域资源性资产流失，而且加剧了乱占海域、乱围乱垦事件的发生，造成海洋资源衰退，海洋环境恶化，严重影响海域资源的合理开发和可持续利用。在市场经济不断发展的今天，海域正以一种商品形式进入到我国经济运行过程中，实行海域有偿使用制度势在必行。通过运用经济杠杆，直接调整和影响海域使用者的经济效益，促进海域的合理开发利用，有利于增加国家财政收入和拓宽开发利用海域的融资渠道，实现投入、回收、再投入的良性循环。这样，不仅有助于国家海域所有权在经济上的实现，而且有利于杜绝海域使用中的资源浪费和国有资源性资产流失。具体而言，海域有偿使用制度包括以下内容：
1.海域有偿使用制度的适用范围。单位和个人使用海域，包括非公益性港口和码头及其附属设施、旅游设施、养殖（含渔民个人海水养殖）、盐田、采矿及油气开发、管道铺设、排污倾废、围填海等海洋工程和设施，应当按照国务院的规定缴纳海域使用金。但下列用海，免缴海域使用金：（1）军事用海；（2）公务船舶专用码头用海；（3）非经营性的航道、锚地等交通基础设施用海；（4）教学、科研、防灾减灾、海难搜救打捞等非经营性公益事业用海。下列用海，按照国务院财政部门和国务院海洋行政主管部门的规定，经有批准权的人民政府财政部门和海洋行政主管部门审查批准，可以减缴或者免缴海域使用金：（1）公用设施用海；（2）国家重大建设项目用海；（3）养殖用海。海域使用金的本质是海域所有权人凭借海域所有权取得的经济利益。但是应当明确，我国现阶段海域使用金并非海域使用权商品价值的真正表现形态，而只是国家凭借其海域所有权人身份分割的一部分利益的行为，属于国家和海域使用权人的利益分配范畴。
2.海域有偿使用的时间限制。在我国，海域使用的期限采法定主义，即法律强行规定不同类型海域使用权的有效期限。海域使用权最高期限，按照下列用途确定：（1）养殖用海15年；（2）拆船用海20年；（3）旅游、娱乐用海25年；（4）盐业、矿业用海30年；（5）公益事业用海40年；（6）港口、修造船厂等建设工程用海50年。海域使用权期限届满，海域使用权人需要继续使用海域的，应当至迟于期限届满前两个月向原批准用海的人民政府申请续期。除根据公共利益或国家安全需要收回海域使用权的外，原批准用海的人民政府应当批准续期。准予续期的，海域使用权人应当依法缴纳续期的海域使用金。这样，就可以避免海域使用权内容的僵硬，有利于随着海洋环境的变化和海洋经济的发展，每隔一定时间，对海域利用加以规划，对海域使用权的主体及内容加以检讨，以合理设置海域使用权，达到海域的综合利用和海洋经济、生态、社会效益的充分发挥。
3.海域使用权的收回。因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权，但对海域使用权人应当给予相应补偿。
四、海域使用权的效力
为确保物权人直接支配标的物、享受物权利益的圆满状态不受侵害，大陆法系各国法律赋予了物权某些特定的保障力。这些特定的保障力被民法学者称为物权的效力。⑨《海域使用管理法》第二十三条第一款规定：“海域使用权人依法使用海域并获得收益的权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”海域使用权作为物权的一种，具有物权的一般效力和自己的特殊之处。
（一） 海域使用权的排他效力
排他效力指在同一标的物上不容许两个以上同一内容或者性质的物权同时存在。依此效力，第一，排斥他人在未经海域使用权人允许且无其他法律根据的情形下，对海域的占有、使用、收益和处分的行为，当海域使用权受到侵害时，海域使用权人有权请求法律保护，包括请求停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状和赔偿损失等。 这种排他性，不仅对抗第三人，而且可以对抗所有权人。第二，在同一海域内不得同时并存两个以上性质不相容的同种或者异种的海域使用权。当然，个别情形下亦有例外，区分海域使用权即为典型。所谓区分海域使用权，是指在同一海域地上地下垂直地存在两个以上的海域使用权。如某单位依法取得一定海域的使用权，在该海域内从事海上养殖作业；另一单位因通信需要，亦依法取得该海域的地下使用权，在该海域地下铺设电缆。之所以出现这种现象，是因为将海域使用权的客体立体化，既着眼于客体的水平方向，又注意到客体的垂直方向，以满足权利主体乃至整个社会生活较复杂、高效益的要求。它照顾到了权利主体需要与负担能力的平衡，符合客体的物理性能结构和交易实际，体现了物尽其用的效益原则。所以，区分海域使用权与海域使用权的排他效力并无抵触，仍是海域使用权排他效力的体现，是同一海域内存在着数个海域使用权呈上下排列的现象。必须注意的是，在区分海域使用权的情形下，应当依民法规定处理好相邻关系。⑩《海域使用管理法》第二十三条第二款规定：“海域使用权人对不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动，不得阻挠。”
（二）海域使用权的优先效力
它包括对外优先效力和对内优先孝力两个方面。物权的对外优先效力指物权与债权同时并存时，物权具有优先于债权的效力。依此效力，海域使用权与债权同时并存时，无论两者成立的先后如何，海域使用权均有优先于债权的效力。依照规定，在海域使用法实施以前，已经使用海域的单位和个人，应当向海洋行政管理部门提出海域使用确权申请，经审核符合海域使用法规定的，由地方各级人民政府登记造册，核发证书，确认海域使用权。以出让等有偿方式确认的海域使用权年限届满，海域使用者需要使用海域的，应当于届满三个月以前依法重新办理海域使用申请手续，经批准办理海域使用确权手续后，可继续行使海域使用权。物权的对内效力指物权相互之间的效力。根据民法理论，同一标的物有两个以上内容或者性质相同的物权存在时，成立在先的物权原则上优先于成立在后的物权。依此效力，海域使用者在依法取得使用权的海域内设定两个以上内容或者性质相同的物权（如抵押权）时，登记成立在先的物权优先于登记成立在后的物权。
（三）海域使用权的追及效力
追及效力指物权成立后，物权的标的物不论辗转入何人之手，物权人均得追及物之所在，请求占有人返还原物。依此效力，海域使用权依法设定后，不论被何人不法侵占，海域使用者均得主张其权利，将不法占有人驱逐出该海域或者请求不法占有人返还其占有的财产。
（四）海域使用权的物上请求权
物上请求权指当物权的圆满状态受到侵害或者有被侵害之虞时，物权人得请求对方为一定行为或者不为一定行为，以排除或者预防妨害。依此效力，海域使用权被他人不法侵害时，海域使用者得请求停止侵害；海域使用权的行使存在有障碍时，海域使用者得请求排除妨害；海域使用者在已依法取得使用权的海域内的财产遭受损害时，得请求修复，以恢复原状；海域使用权有被侵害之虞时，海域使用者得请求排除妨害；在上述前三种情形下，不法侵害人的侵权行为造成经济损失的，海域使用者得请求损害赔偿。《海域使用管理法》第四十四条规定：“违反本法第二十三条规定，阻挠、妨害海域使用权人依法使用海域的，海域使用权人可以请求海洋行政主管部门排除妨害，也可以依法向人民法院提起诉讼；造成损失的，可以依法请求损害赔偿。”
参考文献：
海南国际旅游岛建设发展条例
海南国际旅游岛建设发展条例
（2011年1月14日海南省第四届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过）
第一章 总则
第一条 为了贯彻实施建设海南国际旅游岛的国家战略，促进海南经济社会又好又快发展，根据《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）、《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）和有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 海南国际旅游岛建设发展应当着力构建以旅游业为龙头、现代服务业为主导的特色经济结构和更具活力的体制机制，注重保障和改善民生，逐步将海南建设成为我国旅游业改革创新的试验区、世界一流的海岛休闲度假旅游目的地、全国生态文明建设示范区、国际经济合作和文化交流的重要平台、南海资源开发和服务基地、国家热带现代农业基地。
海南国际旅游岛建设发展应当坚持扩大开放，深化改革，先行先试，环境优先，统筹协调，强岛富民的原则。
第三条 成立省国际旅游岛建设发展领导机构，负责组织推进《若干意见》和《规划纲要》的贯彻落实，制定国际旅游岛建设发展的重大政策和重大举措，决定国际旅游岛建设发展的重大事项，审批、审定重大旅游规划和重大旅游项目，督促检查贯彻落实《若干意见》和《规划纲要》的工作情况。
省旅游规划委员会是省国际旅游岛建设发展领导机构的工作机构，负责审查并组织实施全省重点旅游景区、度假区、旅游开发区的发展规划，重大旅游项目规划和重要旅游资源开发的规划以及与旅游直接相关的专项规划。
省旅游发展委员会牵头负责国际旅游岛建设规划编制、旅游资源管理和旅游项目审核的统筹协调工作。
第四条 省人民政府及市、县、自治县人民政府应当加强对海南国际旅游岛建设发展工作的领导，将海南国际旅游岛建设发展纳入国民经济和社会发展规划与年度计划。
省人民政府及其有关部门应当按照各自职责分工，加强协作配合，主动与国家有关部门沟通联系，推进海南国际旅游岛建设发展的各项政策措施和项目的落实。
市、县、自治县人民政府应当按照省人民政府统一部署，具体落实推进海南国际旅游岛建设发展的各项工作。
第五条 国家机关、社会团体、企事业单位和其他组织及公民应当积极参与海南国际旅游岛建设，提高服务水平和公民文明素质，营造良好的人文社会环境。
第二章 规划编制与实施
第六条 制定和实施海南国际旅游岛建设发展规划纲要和相关专项规划、旅游区域规划，应当遵循统一规划、整体布局、资源优化利用、集约发展与环境协调相结合、先规划后建设的原则，突出热带海岛特色。
编制海南国际旅游岛建设发展相关专项规划和旅游区域规划，应当广泛征求专家和社会公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。
第七条 省人民政府有关部门应当根据海南国际旅游岛建设发展规划纲要组织编制相关专项规划和旅游区域规划，经省旅游规划委员会审查后，报省国际旅游岛建设发展领导机构审定。
经批准的海南国际旅游岛建设发展相关专项规划和旅游区域规划应当由规划组织编制机关及时在本省的主要媒体上公布。但法律、法规规定不得公开的内容除外。
第八条 县级以上人民政府应当有计划、分步骤组织实施海南国际旅游岛建设发展规划纲要和相关专项规划、旅游区域规划，各项产业发展项目应当符合规划的要求。
省人民政府应当组织有关部门和专家定期对海南国际旅游岛建设发展规划纲要和相关专项规划、旅游区域规划的实施情况进行评估，适时依照法定程序进行修改，并报请原批准机关审查批准。
第九条 县级以上人民政府及其相关规划主管部门应当按照各自的职责加强对海南国际旅游岛建设发展各项规划的编制、审批、实施、修改的监督检查，及时查处违反规划的行为。
县级以上人民政府应当定期向本级人民代表大会常务委员会报告海南国际旅游岛建设发展各项规划的实施情况，并接受监督。
第三章 生态环境保护与建设
第十条 各级人民政府应当确定生态环境保护的目标、任务和措施并组织实施，实行生态环境保护责任制和问责制，将生态环境保护纳入经济社会发展综合评价体系和领导干部综合考核评价体系。
第十一条 各级人民政府应当加强生态保护工程建设，加快推进天然林保护、典型海洋生态系统、渔业资源养护、重点生态区域绿化、海防林及其他水边、路边、城边防护林、自然保护区建设和生物物种资源多样性保护。
各级人民政府应当实施教育扶贫移民工程，推动生态脆弱地区农村居民向城镇迁移，稳定和落实移民的生产和生活各项措施。
第十二条 各级人民政府应当加强自然保护区、森林公园、重点水源地、湿地、重要海域的保护和管理，严格实行环境影响评价制度，有序开发利用土地、森林、海湾、岸线、海岛、水域等重要资源，保持生态环境与建设项目的和谐、协调。
旅游开发应当充分利用地形地貌，最大限度地保持山脉、水系、海岸、海岛的自然状况，防止生态破坏。
沿海区域自最高潮位线起向陆地延伸100米至200米的范围内，不得新建、扩建、改建建筑物，严格限制商品房开发。具体界线由省人民政府制定。
第十三条 省人民政府应当建立健全生态补偿机制，逐步提高公益林补偿标准，加大对市、县、自治县生态转移支付力度，巩固退耕还林成果，恢复和保护生态环境。
第十四条 建立环境质量例行监测公报和重点海域污染物排海总量控制制度。县级以上人民政府有关部门应当加强对工业、农业面源和城镇生活污水污染、大气污染和固体废弃物污染的防治，强化对污染治理设施的运行监管，严格实行入海河流、直排污染源环境监测，加强应对海洋环境灾害和突发事件的应急监测能力建设。
第十五条 严格执行环境准入制度。严格限制高耗能、高耗水、高排放和产能过剩行业发展，对落后的耗能过高的用能产品、设备和生产工艺实行淘汰制度。
鼓励和扶持清洁生产、节能减排技术及产品的推广应用。完善清洁生产审核制度，推广节约资源的设计、工艺和设备；新建、改建、扩建的建设项目应当配套建设节能、节水等设施。鼓励开发利用清洁能源和可再生能源，推广应用低碳技术和产品。
鼓励发展循环经济，降低资源消耗，减少废物的产生量和排放量，提高废物的再利用和资源化水平。
第十六条 各级人民政府有关部门应当加强环境保护宣传教育，提高全社会的环境保护意识，倡导和培养低碳、绿色的生活方式和消费模式。
第四章 产业发展
第十七条 鼓励合理利用本省旅游资源，开发更具特色的旅游产品，发展具有热带海岛特色和本地民族文化风情的休闲度假、森林生态、休闲农业、休闲疗养、自驾车旅游、体育运动等旅游项目，优化旅游产品结构。
积极稳妥推进开放开发西沙旅游，引导有序发展无居民岛屿旅游。
本省重要旅游资源和重点景区、沿海重点区域的规划和重大旅游项目，经省旅游规划委员会审查后，报省国际旅游岛建设发展领导机构审批、审定。
第十八条 省人民政府应当推进旅游服务标准化和旅游服务行业质量管理体系认证，加快建立旅游餐饮、住宿、交通、景区、旅行社、导游、购物及应急管理等与国际通行规则相衔接的旅游服务标准体系。
省人民政府及其有关部门应当配合国家有关部门落实境外旅客购物离境退税和离岛旅客免税购物政策。
县级以上人民政府应当建立健全旅游安全预警和应急机制，完善应急救援、公共医疗、卫生检疫防疫等安全救助体系。
第十九条 鼓励发展邮轮游艇产业。允许境外邮轮公司在本省注册设立经营性机构，开展国际航线邮轮服务业务，鼓励国内企业在海南设立邮轮公司。
鼓励和支持发展游艇俱乐部，为游艇旅游经营者和游客提供安全、舒适的环境。
第二十条 鼓励发展各类文化产业。鼓励利用海南非物质文化遗产、民族民俗风情等文化资源，培育具有海南地域特点和民族特色的文化产业群。
支持建设动漫影视等综合性文化产业园区，吸引国内外知名文化企业向园区集聚。
第二十一条 鼓励发展体育健身业。积极发展具有海南特色的海上运动项目和户外运动项目，引进国内外体育组织或机构在本省开展体育休闲和运动训练，举办国内外大型赛事活动。鼓励试办国际通行的旅游体育娱乐项目。
科学规划、总量控制、合理布局、规范发展高尔夫旅游。省体育行政主管部门应当主动会同国家有关部门组织国际高尔夫球职业赛事活动，提高高尔夫产业的附加值。
稳步推行竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票。
第二十二条 省人民政府应当建立会展业协调管理机制，制定行业标准，完善会展服务设施，对入境参展商品依法给予税收优惠和提供通关、仓储保税便利。
省人民政府应当加强与港澳台和国际著名会展企业的交流合作，组织国际区域性合作组织峰会和世界华人社团会展，办好博鳌亚洲论坛、博鳌国际旅游论坛，培育国际会展品牌。
第二十三条 重点支持洋浦保税港区和海口综合保税区发展航运、中转等业务，加快发展国际物流和保税物流。培育和引进大型物流企业，加强与境内外物流企业合作，鼓励生产企业物流外包，推动物流业发展。
培育和发展本省航运公司；鼓励国内外航运公司的船舶挂靠本省港口；鼓励国内外船舶管理公司入户海南设立总部或者区域分支机构，开辟国际集装箱班轮航线。
第二十四条 县级以上人民政府应当优先发展适应常住居民住房需求的房地产，加快保障性住房建设，解决城镇中低收入家庭的住房困难。
县级以上人民政府应当建立健全土地和商品房市场信息披露机制，规范发展房地产中介和物业服务业，加强对房地产市场的监督管理，严厉查处囤积土地、捂盘惜售等违法行为，促进房地产业平稳健康发展。
鼓励发展以星级宾馆、度假村为主体的经营性房地产；适度发展满足避寒、疗养、养老等不同需求的度假旅居型房地产。
第二十五条 鼓励国内外金融机构在海南设立分支机构，开展信贷、债券、风险投资、金融租赁、担保、信托等业务；鼓励国内外大型企业集团参与本省金融企业改革，推动农村金融服务机构建设。
推行跨境贸易人民币结算和个人本外币兑换特许业务试点，设立小额外币自由兑换窗口，开展离岸金融业务试点，改善外汇支付结算环境。
鼓励保险机构开发邮轮游艇保险、特种旅游保险、综合性旅游保险等产品，完善旅行社责任险、旅游意外险，发展船舶、海上货运等保险业务。
第二十六条 鼓励发展热带现代特色农业；支持发展观光农业、休闲农业和乡村旅游。
鼓励发展和健全农产品营销网络，建立覆盖全省的农产品质量安全检验检测体系，培育具有海南特色的农产品品牌。
支持农垦企业利用其资源优势，开发旅游新产品。
第二十七条 集约发展充分利用本地优势资源的新型工业。高起点、高水平发展临港工业，集约发展油气化工、林纸一体化、汽车制造、矿产资源加工、农产品及水产品加工、制药等产业，鼓励发展旅游装备制造业和特色旅游食品、服饰、工艺品加工业。重化工业严格限定在洋浦、东方工业园区，其他工业项目集中布局在现有工业园区。
鼓励发展高技术产业，引进国内外知名信息技术企业到本省发展软件和信息服务业；培育生物育种、生物医药、生物食品、生物农药等生物产业；发展新能源、新材料产业。
第二十八条 县级以上人民政府应当支持大型石油企业勘探开发海洋石油资源，并为南海油气资源勘探开发、加工提供后勤保障服务。
省人民政府应当主动配合国家有关部门规划建设国家石油战略储备基地，发展商业石油储备和成品油储备。
支持国内大型企业在本省发展船舶修造、海洋工程设备等制造业。加强海洋科技研究，发展海洋生物工程、海洋能源利用、海水淡化等新兴产业。
鼓励利用海洋资源发展海洋旅游项目。
第五章 基础设施建设
第二十九条 省人民政府及有关部门应当配合国家有关部门推进琼州海峡跨海通道、机场、环岛快速铁路的建设，充分利用国家给予的航权开放政策，发展国际直飞航线，加强航空枢纽建设；加强港口基础设施和集疏运体系建设；加快建设邮轮、游艇码头，建设国际邮轮母港。推进高速公路网络建设，提升现有国道、省道技术等级，改善农村道路交通条件。
县级以上人民政府应当加大旅游交通基础设施的投入，完善旅游交通网络，开通交通主干道连接旅游景区及景区之间的通道，配套完善景区设施。
第三十条 支持发展核电、太阳能、潮汐等新能源，加快推进城乡电网改造，提高电力保障能力。
支持油气开发和天然气管网建设，加快建成连接岛内各大城镇和主要景区的输气管网，提高民用燃气覆盖率。
第三十一条 县级以上人民政府应当推进重大水利枢纽工程建设，解决工程性缺水，完善城镇和主要园区、景区的供水工程和设施以及农村饮水安全工程建设。严格水质检测，保证城乡居民和游客饮用水达到国家和本省规定的标准。
县级以上人民政府应当推进重要城市防洪排涝、中部山区地质灾害防治、沿海海堤、防台风基础设施等工程建设，完善防洪、防潮、防台风指挥系统和灾害监测预警系统。
第三十二条 推进数字海南建设。鼓励和扶持电信网、广播电视网和互联网的融合，发展有线和无线宽带网络，实现宽带无线网络覆盖全岛，建设覆盖全省大部分海域的卫星通信网。
支持推进电子商务应用和电子政务工程建设，提升重点旅游城市、度假区、景区和旅游企业的信息化程度。
第六章 社会建设
第三十三条 各级人民政府应当结合本地区实际制定各类人才发展规划和培养、引进计划，建立和完善人才培养、引进、使用、评价、激励机制，分类制定与各类人才相关的政策，培养和引进海南国际旅游岛建设需要的各类高层次紧缺人才以及各类经营管理和专业人才。
第三十四条 各级人民政府应当优先发展教育，加大教育经费投入，推进义务教育均衡发展，大力发展具有海南特色的职业教育，努力提高高等教育质量，加快培养本省新兴产业发展急需的人才。
鼓励本省高等院校、职业学校根据海南国际旅游岛建设发展的实际需要，设置特色学科和专业。鼓励和支持高等院校、科研机构、职业培训机构和企业设立各类人才职业教育与培训基地， 培养技能型和应用型人才。
鼓励和支持高等院校、科研机构、企业及其他组织与国际知名院校合作依法开办教育机构。
鼓励国内外教育、培训机构到海南举办中外学术交流、理论研讨活动和教育教学论坛，建设对外汉语教学基地、国际青少年交流基地，开展教育国际交流与合作。
第三十五条 各级人民政府应当加强文化遗产保护，挖掘、整理、研究、传承和创新黎族苗族文化、历史文化、民俗文化、海洋文化，保护文化生态资源和文化风貌，发展文化遗产产业。
各级人民政府及其有关部门应当加强黎族苗族传统民居、具有特色的民居、风情街区小镇的保护，建设独具特色的旅游风情街区、民俗景区景点。
各级人民政府应当加强城市大型文化体育场馆、城市社区公共文化体育设施、乡镇综合文化站和村级文化活动室建设，加快推进广播影视基础设施建设，提高广播影视公共服务水平。
第三十六条 省人民政府及其有关部门应当优化医疗资源配置、推进医疗保健基地和区域性重点医疗机构的建设。
鼓励和支持社会资本、境外资本在本省举办营利性或者非营利性医疗机构。境外资本经批准可以在本省设立独资医疗机构。鼓励引进国内外知名医疗机构在本省设立分院或者与本省医疗机构合作开展医疗服务。
各级人民政府应当逐步健全公共卫生检验检测机构，建立健全公共卫生信息网络和监测系统，加强对各种疾病的预防和控制，完善医疗急救体系，建立全省统一、高效的突发性公共卫生事件应急处理系统，提高旅游医疗急诊、急救能力。
省社会保障行政主管部门应当主动与各省、自治区、直辖市建立健全异地就医医疗费用结算制度。
第三十七条 各级人民政府应当加快职业培训基地建设，强化就业技能培训，开发就业岗位，健全就业援助制度，确保每个零就业家庭、被征地农民家庭和贫困户有适龄劳动力就业。
第三十八条 各级人民政府应当建立城乡居民最低生活保障标准动态增长机制，确保低保补助增幅不低于物价水平上涨幅度；健全完善城镇基本养老保险体系，逐步完善被征地农民养老保险制度，实行新型农村社会养老保险；逐步完善城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度。
第三十九条 各级人民政府应当统筹城乡规划，优化建设空间布局，加强区域中心城市和城镇建设，推进城乡交通、供电、供水、燃气、通信、防洪减灾、垃圾处理等基础设施建设，提高城镇化发展水平。
各级人民政府应当积极推进城乡基本公共服务均等化，加大财政投入，用于民生的投入增长幅度不得低于经常性收入增长幅度，加大对革命老区、中部山区、少数民族地区和贫困地区的扶持力度。
省人民政府应当加快推进户籍制度改革，放宽城市和城镇落户条件，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户，并享受与当地城镇居民同等的权益。
第四十条 各级人民政府应当加强社会治安综合治理，依法打击各种违法犯罪活动，完善信访制度，妥善处理利益关系，排查化解社会矛盾，解决好历史遗留问题，维护社会稳定。
第七章 保障措施
第四十一条 各级人民政府应当制定投资导向目录，鼓励国内外资本投向旅游业、现代服务业、热带现代农业、基础设施和高新技术产业。
凡国家法律法规未明令禁入的领域，全部向外资、社会资本开放，各类投资者均可以独资、合资、合作等方式进行投资，对所有企业实行同等待遇。
各级人民政府应当按照国家和本省有关规定，对投资重点旅游类项目、现代服务业、高新技术产业、热带现代农业、基础设施、新型现代工业、生态建设、环境保护等行业和领域的企业，依法给予税收优惠和行政事业性收费减免政策支持。
第四十二条 各级人民政府应当加大对旅游基础设施、宣传促销和旅游公共服务的投入，鼓励并扶持发展新兴产业、开发特色项目及产品、创建品牌企业、促进技术成果转化。
各级人民政府应当建立和完善产业发展专项资金投入绩效评估机制，对产业发展专项资金的使用情况和项目执行情况进行年度评估。财政、审计部门应当监督检查产业发展专项资金的管理和使用情况。
第四十三条 省人民政府应当建立完善投融资平台，为各类资金投资海南国际旅游岛建设创造条件。
省人民政府及其有关部门应当会同证券监管机构培育上市企业资源，为符合条件的企业上市融资和发行企业债券提供指导和服务。
县级以上人民政府及其有关部门应当建立金融机构与企业融资沟通协调制度，建立完善信用担保体系，引导和鼓励金融机构对符合本省产业政策的企业给予信贷支持。
第四十四条 县级以上人民政府应当科学修编土地利用总体规划，统筹和保障海南国际旅游岛建设发展各类用地需求，在不突破国家下达的耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地总规模的前提下，试行对土地利用总体规划实施定期评估和调整机制。
县级以上人民政府应当实行耕地保护制度和节约用地制度，严格实施土地用途管制，实施建设用地计划指标分类管理和供地计划指标差别化管理，优先保障国际旅游岛建设鼓励扶持的建设项目用地。滨海、滨河、滨湖等优质土地资源，原则上用于度假区和饭店及旅游配套服务设施的建设。
支持在符合土地利用总体规划的前提下，利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和可以开发利用的石漠化土地等开发旅游项目。支持企事业单位利用存量房产兴办旅游业。
县级以上人民政府应当稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点、农村集体经济组织和村民利用集体建设用地自主开发旅游项目试点，逐步建立城乡建设用地统一交易市场，推进城乡土地一体化管理。土地一级市场开发原则上由政府主导。
第四十五条 省人民政府应当编制无居民海岛的保护与利用规划，科学论证、统筹安排岛屿的开发利用，加强无居民岛屿管理，依法进行海岛使用确权登记。
省海洋行政主管部门应当加强对无居民海岛及其周边海域保护与利用情况监督检查，防止对海岛生态环境的破坏。
第四十六条 省人民政府及其有关部门应当适时清理行政事业性收费,取消和禁止国家和省行政事业性收费、政府性基金目录外的一切收费。对国际旅游岛建设鼓励扶持企业的行政事业性收费,凡收费标准有上、下限额度规定的，一律按下限额度收取。
县级以上人民政府价格管理部门应当落实宾馆饭店等现代服务业企业用水、用电、用气与一般工业企业同等的价格政策。
县级以上人民政府价格管理部门应当加强对旅游价格的管理，查处擅自涨价、价格欺诈等违法行为。
第四十七条 凡与我国有外交关系或者官方贸易往来的国家、地区的人员到本省旅游，可以在本省出入境口岸办理落地签证。按照国家有关规定对旅游团体实行免办签证。
香港、澳门居民和华侨，凭国务院主管部门及其授权机关签发的有效证件，直接进入本省及转往境内其他地区或者出境。
台湾居民可以直接在本省出入境口岸申领一次有效《台湾居民来往大陆通行证》或者一次有效入境签注。
第四十八条 各级人民政府应当切实转变政府职能，加快旅游管理体制改革，整合行政执法资源，推行综合行政执法，建立和完善旅游企业诚信信息系统，健全旅游投诉处理机制，严厉查处旅游违法行为。
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