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刑事证据法热点问题新探
——2000’中美证据法研讨会综述
陈海光

　　应中国政法大学的邀请，美国证据法代表团与今年5月20日期对北京进行了为期10天的访问。该代表团的六名成员是：耶鲁大学的葛维堡教授、何杰森教授、美国上诉法院纽曼法官、华盛顿大学的萨尔斯堡教授、罗得岛地区的里肯检察官和纽约州的夏皮罗律师。在华期间，他们先后到国家法官学院、人大法工委和北京高级人民法院进行了座谈和访问。5月24日至25日，举行了中美证据法研讨会。陈光中、樊崇义、卞建林、何家泓、汪建成等20余位证据法专家参加了研讨会。双方在坦诚、友好的气氛中，对证据法中的重要问题进行了广泛而深入的探讨，并对我国证据立法的可行性和必要性进行了研讨。通过讨论，美方充分了解到中国证据制度的特点和进步，中方也混清了以前对美国的沉默权、证据展示等制度的误解和模糊认识。本次研讨会主要涉及以下四个方面的问题，现综述如下：
一、无罪推定和举证责任(PresumptionofInnocenceandBurdenofProof)
　　无罪推定是由意大利的法学家贝卡利亚最早提出的，并於1789年被法国人权宣言所采纳。目前，世界人权公约、联合国公民权利与政治权利国际公约均采用了无罪推定的原则，因此，无罪推定可以说已经成为一项重要的国际司法准则。但在司法实践中，由于各国的具体国情不同，导致它们对无罪推定的具体表述也不一样。这并不妨碍无罪推定核心内容的稳定性。无罪推定的核心精神是：任何人在未被法庭最终确定有罪之前，应被假定为无罪。它要求把被告人视为诉讼的主体，并在诉讼中享有相应的诉讼权利；被告人不承担证明自己无罪的义务，证明其有罪的举证责任由控诉方承担。若控诉方的证据不足以证明被告人有罪，法庭应做出有利于被告方的判决。由此可见，无罪推定是与举证责任紧密相联的两个概念。
　　美国学者也充分肯定了无罪推定的合理性。他们认为诉讼是一种由原因推知结果的活动，具有内在的不确定性。定案证据不充足、准确性不强的情况时有发生。无罪推定就是为解决这种情况而产生的。它的价值选择不是为了发现犯罪事实，而是为了保护被告人免受无尽的刑事追究。因为在审判之前的起诉和逮捕阶段，就会产生被告人有罪的偏见：被告人被戴上手铐、穿着囚服，很容易让人产生他是有罪的印象。所以被告人在诉讼中是承担着巨大的被定罪的风险的。而无罪推定的出现，极大地加强了被告人的诉讼权利，改善了诉讼双方的力量不平衡的局面，有利于审判的公正、合理的进行，因此它是具有存在的合理性的。在美国，审判中的举证责任完全是由起诉方负责的，被告不承担任何据证责任；若国家未能达到有罪的证明标准，则判决有利于被告。但在某种情况下，举证责任有可能发生转移，因为在该情况下，被告人比国家更容易取得证据。同时，对案件事实的认定要完全依靠在法庭所取得的证据，有罪的判决不是从被告人被关押、被逮捕的事实而得出的，无罪推定要求被告人的有罪地位要在审判之后才能确定。因此，无罪推定是开放的、公正的审判的基石，它的作用已经超过了审判的范畴，影响到其他诉讼程序，它的重要主张：犯罪嫌疑人、被告人不等于罪犯，体现了人道主义的光辉，它所保护的不仅仅是被告人的利益，而是社会上每个成员的利益。因为每个人都有成为被告人的可能。
　　那么，无罪推定究竟对举证责任有多大的影响呢？在美国，关于被告人有罪还是无罪的基本问题上，公诉方承担完全的证明责任。公诉方必须以达到排除合理怀疑的程度来证明被告人是有罪的，而被告人不需证明任何事情。当然，被告方可以提出一些辩护证据，但这是他自己的选择，法律并没有要求其这样做。但在一些特定的情况下，被告人负有提出证据的责任。这些情况包括；第一，被告人不再现场的证据；第二，被告人精神不正常的辩护证据；第三，被告人的行为是正当防卫的证据；第四，法官做出许可性推定的时候。在上述的情况下，被告人必须提出证据来证明自己的观点，之后，控方在对之进行反驳。有的学者认为，在这种情况下，举证责任实际上并未发生转移，被告方承担的仅是提出证据的责任，在被告方完成该责任后，控诉方仍然要承担证明其辩解不成立的责任。关于法官的许可性推定，是指法官基于特定的证据，认定被告人犯有某种罪行，除非有相反的证据能推翻这一论点。比如，在被告人的住所发现了赃物，法官可据此推定被告人偷窃了该物，除非被告人能够合理地说明这一情况。需要指出的是，法官做出这种推定必须是在证据达到排除合理怀疑的基础上，且法律也没有要求法官必须做出这种推定。因此，法官做出许可性推定的情况是非常罕见的。
　　其实，无罪推定的原则在美国联邦的法律中并没有明文规定。但美国学者认为美国宪法修正案中的正当程序的原则可以包含这一内容，并认为美国有两百多年的判例法传统，无罪推定广泛体现在案例中，即使没有成文法的规定，人们同样可以了解这一原则，并用之保护自己的权利。因此，是否在法律中明文规定重要的诉讼原则，是与一个国家的文化传统和诉讼传统紧密相关的。判例法系国家可以不写入，而成文法系国家则必须写入法典。
　　类似的争论也存在关于诉讼证明的标准上。在中国，诉讼证明的法定标准是客观真实，而美国规定的是刑事案件的定罪标准为排除合理怀疑。对此，有的学者指出，我国的证明标准是一种绝对真实的证明标准，在司法实践中是无法达到的，同时也不具有可操作性，因此应变更这一标准，采用相对真实的证明标准。而排除合理怀疑就是一种相对真实的证明标准。另外，排除合理怀疑是美国刑事案件认定的最高证明标准，它要求证据至少有九成以上的可靠性，那么它是否意味着案件有近十成的错案率？美国专家对此的解释是，世界各国对查明案件事实的追求是共同的，但在不同的国家，由于语言、文化传统不同，对这种追求的具体阐述也是不同的。美国的阐述是排除合理怀疑，它只是，并且仅是一种理念化的标准，是无法数量化的。因为即使美国人自己也无法说清排除合理怀疑的明确含义。在法官指示陪审团的时候，法官要求陪审员必须在充分认定被告人有罪或无罪的基础上，才能做出裁定。因此，排除合理怀疑要求的是强烈的确信，而不是百分之百的确信，因为完全的确信是无法达到的。如果中国的客观真实也体现了对案件事实的追求，且为人民所接受，那无疑也是一种好的证明标准，因为案件具有广泛性和复杂性，世界上从来没有一种明确的、可操作的、一成不变的证明标准。
二、沉默权的问题（RighttoSilence）
　　所谓沉默权，是指犯罪嫌疑人、被告人不能被强迫作不利于他自己的供述。为了保障这项权利，只有自愿作出的供述才能作为证据采纳，以暴力、威胁、利诱、欺骗和违法羁押等手段获取的供述不能作为定案的根据。中国刑事诉讼法没有沉默权的规定，相反，规定了犯罪嫌疑人如实供述的义务，即刑事诉讼法93条的规定：“犯罪嫌疑人对侦查人员的提问，应当如实回答。”这是与中国已加入的《联合国少年司法最低限度标准规则》的有关规定是不一致的(该规则第14条2项提出少年刑事被告享有“保持沉默的权利”)，同时也与联合国《公民权利和政治权利国际公约》第14条第3项规定的“不得强迫自证其罪”相违背。应当看到，确立沉默权不仅是善意履行国际条约的需要，更是促进取证行为正当化、文明化、科学化的需要。因为沉默权的规定符合无罪推定的实质要求和举证责任制度的原理，并且有助于遏制刑讯逼供等违法现象的发生。沉默权在美国的最明确的表现就是“米兰达规则”(MirandaRule)，即警察在逮捕或讯问任何人时，必须首先告知其有沉默权、聘请律师权，若其陈述，他所说的话可能被用在法庭上反对自己。若无此警告，所取得的证言无效。
　　关于沉默权的理论基础，美国学者指出，沉默权之所以重要，是因为它体现了一种价值选择。在任何国家、政府都有一定的权力，如警察权和公诉权等来保证社会的秩序和安全，把罪犯投入监狱，进行改造。国家也重视个人的权利，但国家和个人的权力是不平衡的。无论国家官员在执行职责时是多么小心，都难免要犯错误。为了减少错误，确定所收集的证据的可靠性，官员们需要被告人的口供来验证证据，即个人必须回答官员的提问。因此，若只为追求对犯罪的控制，就不会有沉默权的出现。而沉默权的选择是，国家在追究犯罪时，还要保护其他重要的社会价值，如公民的人权等。它提出公民不被要求帮助国家把自己关入监狱。它可以最大限度地保护无罪的人不受刑事追究。有人不同意这一观点，认为让无罪的人开口并不会给其带来风险。因为他自己最了解本人的行为，无罪的事实不会带来定罪的风险。但司法实践的事实却是，许多无罪的人在被长期羁押或受到精神压力后，即使没有刑讯逼供，也会导致其做出有罪的、不真实的供述。
　　在美国，有两种方式告知被告人以沉默权：一为由警察告知被告人以沉默权；二为警察把被告人带到司法官面前，告之以沉默权、聘请律师权等。在司法实践中，由于第一种方式有时无法证明告知行为的存在，故一般采用第二种方法。在给与警告之前，一般不讯问被告；即使是告知之后，若被告人提出会见律师的要求，讯问也应立即结束。否则，被告方可以取证非法为由，申请排除该证据的适用。目前，随着科技的发展，普遍采用录音、录相的方式进行询问，这无疑是对被告人的最大保护。
　　需要指出的是，美国的沉默权是有制约的，给予被告人以沉默权并不等于被告人不陈述。在一定情况下，沉默权还有利于案件的侦破。不管是否有沉默权，世界各国的大多数被告人都在陈述，但沉默权的重要性在于告知犯罪嫌疑人法律不要求其必须陈述，它强调的是陈述的自愿性。事实上，沉默权并未降低被告人、犯罪嫌疑人的陈述率。这是因为：首先，在刑法上规定，如实供述的被告可以得到从轻处理。对于供述的人可以降低处罚或撤销严重的指控，控辩交易就是一个明例；其次，大陪审团强迫证人作证的权力和检察机关强行搜查等侦查手段也给被告人造成巨大心理压力。大陪审团由24名陪审员组成，它是负责重罪侦查的机构。其最重要的权利是可以对任何人发出传票，要求其到大陪审团前作证，任何人均不得以沉默权为由拒绝作证，否则将被处以羁押。在大陪审团前说假话的人，将被处以伪证罪。这是对沉默权的有力制约。同时，通过警察机关对沉默权的态度变化，也可看出沉默权在证实犯罪中的作用。最初，美国警察对沉默权－－－米兰达规则是非常反感的。但几年之后，他们发现该规则对查明犯罪是非常有用的。因为在给予了被告人米兰达警告之后，若被告人仍然做出了有罪陈述，由于该供述是自愿做出的，那么它的证明力要比其他证据大许多。警察也有把握认为法官会采用这一证据。于是，美国警察开始适应了这一规则，并成为此规则的实际拥护者。
　　当然，赋予犯罪嫌疑人、被告人以沉默权，在一定意义上削弱了追究犯罪的力度，因而作为沉默权发源地的英国，于1994年在《刑事审判和公共秩序法》中对沉默权的适用进行了限制，即被告人在下列情况下行使沉默权，将可能获得对其不利的法律推论。这些情况包括：1?被告人没有提供的事实是他所赖以进行辩护的任何事实，而期望这种事实由他提供是合理的；2?被告人在审判中无正当理由拒绝回答问题；3?警方在他的身边、衣物、住处或被捕地发现任何与犯罪有关的物品、材料和痕迹，而被告人拒绝对此进行解释；4?被告人拒绝解释他出现于犯罪前后特定地方的原因。这些规定表明在英国存在着对沉默权存在一定限制，属于相对沉默权，这个经验值得我们借鉴。
　　在如何采纳沉默权的问题上，中美学者提出了截然不同的观点。美国学者的态度是，评价沉默权时应问自己这样一个问题：国家指控我有罪，而我实际上未犯罪，那么我会要求何种证据规则。而中国学者的问题是：你要确立某种证据规则时，如果你的亲属就是受害者，那么你希望这些规则是什么。由此可见，是否采用和如何采用沉默权都是一个价值的选择问题。我们认为中国刑事诉讼法应当规定相对的制度，所谓相对沉默权，是指以下三点：1?采取鼓励、支持犯罪嫌疑人坦白交待，如实陈述的措施，从而有利于查明案件的客观事实。但不能将其沉默或拒绝供述作为从严处罚的依据。实际上我国现刑法只规定自首、立功为从轻、减轻处罚的情节，而没有规定拒不供述为从重、加重处罚的情节。2?在某些特定情况下，犯罪嫌疑人不享有沉默权。比如侦查人员在犯罪嫌疑人的住处发现赃物或凶器，或者在犯罪现场将其抓获，犯罪嫌疑人不能以享有沉默权为由，拒绝对此作出解释。3?沉默权应主要适用于侦查阶段。沉默权在理论上是有侦查阶段的沉默权和审判阶段的沉默权之分的，我们认为侦查阶段的沉默权最为重要，这是因为侦查阶段是最易产生刑讯逼供等侵犯犯罪嫌疑人合法权利的阶段，因此法律应明文规定犯罪嫌疑人在侦查阶段的沉默权。这是因为审判实行公开审判制度，有控、辩双方参加，有广大公众的旁听，使违法取证等侵犯被告人人身权利或诉讼权利的现象难以出现。但美国的做法是：被告人在法庭上仍有沉默权。如其在法庭上保持沉默，法官、检察官不能对其提问，除非其自愿供述。
　　沉默权是美国宪法中反对自我归罪特权的通俗性说法，二者的含义是一致的。但米兰达规则并不是法律规定的，而是最高法院的司法解释，即警察的武装使人产生供述的义务感，故警察有义务告之犯罪嫌疑人的权利。国会反对这一做法，并於1968年通过法律试图推翻这一解释，主张只要被告人的供述是自愿的，即使没有告知米兰达警告，该供述也可采用。但该法一直未被适用。目前，已有一个警察未告知权利，但法院认为供述是自愿的案件上诉到美国最高法院，这既涉及到米兰达规则的适用，也涉及法律的最高解释权问题。但美国学者表示，无论最高法院的裁决如何，警察机关仍会采用米兰达规则，因为只有通过这种方式收集的证据，控诉方才有最大的把握认为该证据是合法、有效的，并能被法庭所采用。
三、证据展示制度（Discovery）
　　一般而言，证据展示制度是在开庭审判之前，律师可以从检察机关处得到起诉方将在法庭上使用的全部证据。在有些国家，律师也应把自己掌握的证据出示给起诉方。这样，证据展示就有了单向和双向展示之分。但主审法官不能事先知晓证据展示的内容，以免其产生预断。确立证据展示制度的目的，就是要使控辩双方在审判前就作好对抗的准备，防止双方在开庭审理后提出新的证据而导致法庭审判的无序性，而且能够缩短审判持续的时间。应当看到，建立证据展示制度，这是构建控辩平衡的诉讼模式的需要。在美国，证据展示的目的主要有三点：1?鼓励被告人作有罪答辩，以节省诉讼资源。被告人通过证据展示，了解到控诉证据充分，就可能放弃审判，做出有罪答辩。美国有90％的案件中被告人做出有罪答辩，并通过控辩交易结案。庭前的证据展示制度对此委实功不可没。2?了解控方证据，以便准备答辩。3?为排除控诉证据做准备。通过证据展示，发现非法获得的证据，提议法庭予以排除适用。美国的联邦诉讼规则、案例法、最高法院的司法解释和议会立法中，都有关于证据展示的规定。
　　美国实行的是双向的证据展示。检察官向律师进行展示的主要证据有：被告人的供述，即警察的询问报告；被告人有前科的证据；书证、无证和录音录像资料；专家证人的意见报告及其资格意见。同时，根据最高法院的解释，检察机关应把其掌握的无罪证据展示给对方，目的是追求公正，否则可能导致判案错误。这是因为法律对美国的检察机关的要求由两个，一是把有罪的人判刑，把无罪的人释放；二是保证程序公正。有罪判决不是它的唯一追求。对于秘密录音、窃听的证据，公诉人也要告知辩护律师。总之，法律没有要求公诉人把所有的证据展示给对方，但在司法实践中，因为法官是证据应否展示给对方的最终裁决者，若检察官出于某种原因没有展示该证据，其结果或者会造成此证据的无法使用，或者会因突然证据而受到法官的制裁，所以，公诉人一般是把全部证据都展示给对方，不论自己是否打算在法庭上使用它们。比如，按法律规定，法庭之外的证人证言不能作为定案的根据；证人必须在出庭接受诉讼双方讯问后，其证言才能作为证据使用。但证人出庭时，他以前说过的话可以用作反驳的材料。故在法庭主讯问之后，公诉人才将证人以前的证言交给对方。但在司法实践中，为了节省审判时间，公诉人往往在审判之前就把庭外证言交给辩护人。法官也鼓励这种做法。公诉方展示的例外有两种，即国家秘密的例外和卧底警察提供的证言的例外。
　　律师向公诉人提供的证据有被告人不在现场的证据，被告人有精神病的证据和对法官许可性推定的反驳证据。一般的情况是，辩护律师接受了公诉人的展示，就应在五天之内展示本方的证据。但美国的法院应被告人的沉默权问题，不能强制被告方展示证据，导致实践中对辩护方不展示证据的情况难于处理。而检察官如不按规定展示证据，法官可以排除证据的使用，或取消案件，甚至涉及检察官本人的责任。
　　在美国的证据展示程序中，有两个问题需要注意，一是证人的身份是否展示的问题。通常的情况下，由于存在证人恐吓的现象，证人的姓名和地址要保密。但有的州要求提供，法律的规定不统一。二是法官在证据展示中的地位问题。一般的证据展示都是非正式展示，可以通过邮件进行，也可以由律师到检察官的办公室进行。而法官介入证据展示是一个非常严肃的问题，是构成正式展示的主要条件。在美国，陪审团审判的情况下，由于案件事实由陪审团决定，法官可以介入证据展示；在法官审判的情况下，主审法官有两种选择：派助理法官来监督证据展示，或自己亲自参加证据展示，而把案件移送其他法官审理。总之是要防止法官产生预断，保证案件的公正审理。
　　在审判前，美国的被告人无权强迫任何人作证，其取证必须得到证人的同意。而公诉人的取证权则大了许多，其强迫证人作证的方法主要是召集大陪审团。若证人不作证，大陪审团有权命令其作证；若证人仍保持沉默，其可能因此被逮捕，直至其同意作证。为平衡二者的权利，美国设立了证据展示制度。我国也有类似的情况。根据我国刑事诉讼法，律师的取证权是受到很大限制的。他的取证要取得被害人、证人等有关各方的同意，甚至还要经过审判机关、检察机关的许可，才能进行。相比之下，侦查机关则能处于优势地位，它们利用国家强制力和先进的侦查技术，可以获取大数量和高质量的证据。由于所享有的证据资源的差异，必将导致控、辩双方在审判中的力量的失衡。而审前证据展示制度的设立，可以使双方平等地享有证据资源，从而增强了辩护方的辩护力量，有利于控辩平衡的实现。但需要注意的是，美国的证据展示制度主要是为控辩交易而设定的，控辩交易是典型的以追求诉讼效率而放弃诉讼公正的做法。在我国这样一个注重实体真实和实质公正的社会，辩诉交易的生存空间是值得研究的，同时，如何借鉴证据展示问题也急需解决。有的学者就指出，律师阅卷也是一种证据展示，只不过是一种单向展示。只要能够解决控辩双方证据资源共享的问题，任何一种的证据展示都是可以接受的。
四、证人的出庭问题（Witness'sPresentationonCourt）
　　为保证对抗式审判方式的实现，必须保证证人出庭。证人出庭作证并接受询问和质证，是实现对抗式审判方式的一项基本条件，也是查明案件实施的一项重要手段。证人不愿出庭作证是一个世界性的问题。人们都不愿意去证明自己的邻居有罪，或为此承担被报复的风险。对此，美国的解决方法很简单，即强迫证人出庭作证，否则要受到法律制裁。公民在知道了拒绝作证的后果后，其一般会主动作证的。这里的一个难题是证人有时会说自己记不清了而无法作证。这时要由法官来对此做出裁决。若法官认为其记得事实而不作证，证人会被投入监狱，直至其同意作证。具体来说，在审判之前，大陪审团有权强迫证人作证。大陪审团由公民组成，其责任是调查犯罪。若有足够的证据，检察官会向大陪审团提出起诉建议书，并以传票传唤证人到大陪审团前作证。证人必须服从传唤，甚至可能被强迫要求提供书面文件。否则其可能被羁押，直至他同意作证。所以是大陪审团而不是检察官有权强制证人作证。为保证证人如实作证，检察官可以给其发布豁免令。豁免令的主要内容有三项：1?证人必须作证；2?不能用证人的证言证明自己有罪；3?不能作伪证，否则构成犯罪。另外，若被调查人不合作，警察或检察官可根据足够的理由获得搜查证，合法地强行扣押、搜查证据。被告人一方没有强制他人作证的权利。而在审判阶段，规则就发生了变化。诉讼双方均可申请法庭传唤证人出庭。接到法庭传票的证人必须出庭，否则其有可能被逮捕或被处以罚金。
　　关于证人的保护，美国除了规定经济上和人身上的保护之外，还存在证人的免征特权。其中重要的几种特权是：律师和当事人之间的特权、心理医生和病人之间的特权、夫妻之间的特权。这些特权的存在并未对查明事实造成损害。在珍视审判价值的同时，社会上还有其他重要的价值需要保护。若没有特权，当事人不会相信律师，病人不会信任医生、夫妻之间也会互相欺骗。为维护正常的社会生活，证人作证的责任必须与其他价值保持平衡，并做出适当的让步。实际上，很少有证据因特权规则的存在而受到损失，特权规则也受到美国人民的拥护。但特权规则也有例外，如在律师参与密谋犯罪、夫妻双方互欧或殴打子女等情况下，其特权将丧失。
　　在中国，证人不出庭的情况比较普遍，其原因是多方面的，主要有以下几点：一是法律没有强制作证的条款，未规定证人不作证的处罚措施，导致证人出庭的随意性；二是刑事诉讼法第157条明文规定的允许在法庭宣读未到庭的证人证言笔录，且无任何限制条款，导致直接言辞原则贯彻不力；三是对证人的保护措施缺乏具体的执行依据，使实践中对报复证人、打击、陷害证人的情况惩处不及时，影响了证人出庭作证的积极性；四是法院和检察机关不重视证人出庭；五是社会文化心理有厌讼的思想。为解决上述问题，专家提出有必要制定《证人出庭规则》，即要“以法治证”，在加强对证人进行(下转第41页)(上接第45页)思想教育工作的基础上，还要通过立法来解决以下几个问题：
　　第一是改变诉讼观念，树立出庭作证是公民法定义务的观念。刑事诉讼法第48条第一款规定，凡是知道案件情况的人，都有作证的义务。刑事诉讼是涉及到社会安定和每个公民切身利益的诉讼活动，每个了解案情的公民的作证行为，不仅是对案件审理活动的支持，更是对社会安全的贡献，同时也是对自身安全的保卫。犯罪是整个社会面临的问题，只有在更多的证人出庭作证情况下，才能最大限度的打击犯罪。
　　第二是证人的保护问题，即要保证证人的人身及其家庭的安全，包括其在审判前、审判中以及审判后的安全，都应受到司法机关的保护。
　　第三要给予证人以经济上的补偿，该补偿应从国库支付，但不宜过高，以免产生买证的嫌疑，并且要明确规定传唤证人的经费由法院还是由检察机关负责，以免法检之间互相推诿。
　　第四要规定对不出庭证人的处罚措施，一般可采用罚款、拘留和强制到庭等方法，对于那些采用暴力、威胁等手段拒不出庭做证，且情节恶劣的证人则可以妨害司法活动罪加以定罪处刑。
　　第五要规定限制书面证据的使用，在一定程度上排除传闻证据的适用。
　　第六要确立我国的证人特权规则。特别是辩护律师的豁免权和医生与病人的保密权。
　　第七要规定重大的、有争议的案件证人必须出庭的制度。由于中国绝大多数的案件不分情节轻重，都要开庭审判，要求所有证人出庭是不现实的。其实美国真正开庭审理的案件亦不到全部案件的10％，绝大多数证人是不需出庭的。因此，要求证人对重大的、有争议的案件出庭作证，是符合我国实际情况的，也是有利于实现司法公正的。
　　(作者单位：国家法官学院
住房和城乡建设部


关于印发《城乡建设防灾减灾“十二五”规划》的通知

建质〔2011〕141号


各省、自治区住房和城乡建设厅，直辖市、计划单列市建委（建交委）及有关部门，新疆生产建设兵团建设局，部机关各单位：
　　为指导“十二五”时期我国城乡建设防灾减灾工作，我部组织制定了《城乡建设防灾减灾“十二五”规划》，现印发给你们。请结合实际，认真贯彻落实。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中华人民共和国住房和城乡建设部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年九月十四日



城乡建设防灾减灾“十二五”规划

住房和城乡建设部



目 录
序言
一、发展现状和面临形势 1
（一）发展成就 1
（二）主要问题 5
（三）面临形势 6
二、指导思想、基本原则和规划指标 8
（一）指导思想 8
（二）基本原则 8
（三）规划指标 8
三、主要任务 10
（一）加强法规、标准、制度建设 10
（二）全面开展城乡规划编制实施 11
（三）积极推进防灾避难场所建设 12
（四）确保市政公用设施抗灾能力 13
（五）提高城乡房屋建筑抗灾能力 14
（六）提高灾害应急和恢复重建能力 15
四、保障措施 15
（一）加强队伍建设与政策研究 15
（二）推动抗灾科学研究与成果转化 16
（三）开展防灾减灾教育与国际合作 17


序言
根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和住房城乡建设部“十二五”发展规划编制工作要求，制定本规划。本规划是住房城乡建设事业“十二五”专项规划之一，内容涵盖城乡防灾规划、房屋建筑和市政公用设施抗灾设防、城乡加固改造和灾后恢复重建，是各级住房城乡建设主管部门履行公共服务职能、制定防灾减灾政策、安排防灾减灾工作的依据。


城乡建设防灾减灾“十二五”规划

一、发展现状和面临形势
“十一五”期间，我国国民经济保持了平稳快速发展，住房城乡建设系统在总结防御和应对特大自然灾害经验的基础上，突出工作重点，注重工作实效，经过全系统共同努力，成功应对特大自然灾害，城乡建设防灾减灾能力明显提高。
（一）发展成就
1、法制建设进一步加强
“十一五”期间，《中华人民共和国突发事件应对法》、《城乡规划法》和《防震减灾法》相继出台或修订，规定城乡规划应符合防灾减灾的需求，并提出了防灾避难场所建设、新建工程抗震设防、既有工程抗震加固等方面的要求。汶川地震发生后出台的《汶川地震灾后恢复重建条例》提出了灾后恢复重建工作的方针、原则，并对过渡性安置、调查评估、恢复重建规划和实施等内容作了全面规定。《房屋建筑工程抗震设防管理规定》、《市政公用设施抗灾设防管理规定》、《关于加强建设系统防灾减灾工作的意见》、《地震重点监视防御区建设系统抗震防灾工作要点》、《关于加强城市绿地系统建设提高城市防灾避险能力的意见》、《市政公用设施抗震设防专项论证技术要点》等一系列部门规章、规范性文件相继出台，有效指导了城乡建设防灾减灾工作。各地通过制订有关法规或规范性文件，强化了工程抗灾设防管理和应对各类自然灾害的应急管理工作。
2、技术标准体系逐步完善
“十一五”期间，颁布实施了《城市抗震防灾规划标准》、《村庄整治技术规范》、《镇（乡）村建筑抗震技术规程》，编制了《农村民居抗震设计图集》，完成了《镇（乡）村防灾规划标准》的审查工作。汶川地震发生后，组织编制了《地震灾后建筑鉴定与加固技术指南》，修订了《建筑抗震设计规范》、《建筑工程抗震设防分类标准》、《建筑抗震鉴定标准》、《建筑抗震加固技术规程》等技术标准，进一步完善了防灾减灾技术标准体系。
3、建筑工程抗灾设防监管取得进展
“十一五”期间，房屋建筑和市政公用设施抗灾设防的监管力度不断加强，抗震和结构安全已成为重要监管内容。一是在超限高层建筑工程抗震设防专项审查中增加了关于超限大跨空间结构审查的有关内容，并对奥运工程、世博工程等进行专项审查，确保了其抗震安全。二是推动各地实施市政公用设施抗震设防专项论证制度。三是加强对中小学校舍安全工程的技术支持和质量监管，出台了《中小学校舍抗震加固图集》、《全国中小学校舍抗震鉴定与加固示例》等技术性文件。
4、防灾规划编制与实施有效推进
“十一五”期间，根据《城市抗震防灾规划管理规定》，成立了全国城市抗震防灾规划审查委员会，加强对各地城市抗震防灾规划编制工作的指导。泉州、南通、合肥、徐州、苏州、海口、武汉、宜昌、十堰、荆州、溧阳、泸州、喀什等20多个城市相继开展城市抗震防灾规划编制或修订工作，其中泉州市、南通市等地开展了规划实施试点工作。厦门市编制了综合防范地震、台风、建筑边坡灾害的城市建设综合防灾规划，并制定了合理有效的实施计划。
5、村镇抗震设防工作逐步开展
“十一五”期间，各地积极贯彻全国农村民居防震保安工作会议精神，通过实施抗震安居工程、加强农村工匠技术培训、提供农居抗灾图集等形式，促进村镇房屋抗灾能力的提高。如新疆2003年至2010年，新建农村抗震安居房194.9万户，累计投入262.5亿元；云南2007年至2010年，完成农村民居地震安全工程85.5万户；四川汶川地震灾区完成了360万户震损农房的修复加固和145.91万户农房重建任务。抗震安居工程经受了地震考验，保障了人民群众的生命财产安全，产生了显著的社会和经济效益。
6、应对特大自然灾害取得成效
一是抗灾救灾工作部署和技术指导及时。2008年雨雪冰冻灾害后，各地积极做好应对防范工作并建立了受灾及应对情况报告制度。汶川、玉树地震灾后，协助灾区制定了城镇受损房屋安全鉴定及修复加固、过渡安置房质量验收、农牧区居住房屋抗震节能设计、灾区危房拆除及建筑垃圾清理利用等方面的技术文件。舟曲泥石流灾害发生后，研究制订了受损建筑物安全性应急鉴定等方面的技术性文件。
二是对灾区应急评估和安全鉴定工作支持有力。汶川、玉树地震以及舟曲泥石流灾害发生后，组织房屋建筑应急评估专家组赶赴灾区，对公共建筑和居民住宅受损情况进行应急评估；协调各地推荐有关技术单位，支持灾后房屋建筑安全鉴定工作。四川、陕西、甘肃、青海、云南、新疆、西藏、江西等地住房城乡建设主管部门积极应对灾害，有效地开展了地震、洪水灾后应急评估和安全鉴定工作。
三是基础设施和群众生活保障灾后应急支撑体系得到保障。2008年雨雪冰冻灾害后，协调各地加大城市水源地，城市供水、供气、供热等重要基础设施抢修力度，切实保障了市政公用设施正常运行。汶川、玉树地震后，组织支援灾区应急供水救援车、真空式吸污车、压缩式垃圾运输车、移动厕所、垃圾桶等，并选派专家对保障基础设施提供技术支持，指导生活垃圾和建筑垃圾处理工作。
7、国际合作和科学研究不断深化
“十一五”期间，我国先后承办了第十四届世界地震工程大会、2007年国际减灾会议、第五届中日美生命线地震工程三边研讨会、东北亚城市防灾技术发展与人才培养国际研讨会等国际学术会议。汶川地震后，住房城乡建设部与日本国际合作机构联合开展了抗震技术培训项目，加强了城乡建设防灾减灾国际交流。
国家有关部门针对灾害影响机理以及重要建筑、市政设施和村镇防灾等课题开展了多个攻关项目。住房城乡建设部针对城市建设防灾减灾技术、农村民居抗震防灾措施、抗震抗风新技术研究与应用、城乡防灾减灾管理等方面，先后启动了50余项研究课题，取得了一系列重要研究成果。
（二）主要问题
一是在灾害管理方面“重救轻防”。灾前城乡建设防灾减灾人力和资金投入不足，特别是城乡建设中应急保障基础设施、防灾避难场所、抗灾鉴定与加固等公益性事项缺乏稳定、连续的资金投入。
二是城乡防灾规划的编制和实施工作有待加强。防灾规划中针对新灾害类型的防灾措施研究不够；防灾避难场所布局不合理，数量和规模不够；重要防灾减灾设施和生命线工程建设实施不到位。
三是城乡建设存在防灾薄弱环节。大量村镇、城中村、旧城区的老旧民房和城乡结合部的私建建筑存在灾害隐患；大型公共建筑、学校、医院的防灾措施尚需加强；市政公用设施抗灾能力参差不齐，灾后应急救灾保障能力差。
四是科技创新和成果转化能力仍待加强。城乡防灾减灾科技水平与发达国家相比有一定差距，研究力量分散、防灾研究偏重单一技术，缺乏科研成果转化能力。
（三）面临形势
1、严峻的自然灾害形势
“十一五”期间，我国自然灾害共造成22亿人次受灾，10.3万人因灾死亡、失踪，直接经济损失达2.4万亿元。这期间几次大灾巨灾严重影响我国城乡建设：2006年“桑美”台风造成483人死亡；2008年雨雪冰冻灾害，造成129人死亡，紧急转移安置166万人，直接经济损失1517亿元；2008年汶川地震，造成69227人死亡、17923人失踪，紧急转移安置1510万人，直接经济损失8451亿元；2010年玉树地震，造成2698人遇难、270人失踪，经济损失数十亿元；2010年舟曲泥石流灾害，造成1765人遇难或失踪。
据民政部统计，1993至2009年我国因灾直接经济损失平均每年超过2600亿元人民币，约占当年GDP比例2.2%，远高于发达国家0.5%左右的水平。自然灾害已成为制约我国城乡可持续发展的重要因素，是“十二五”期间城乡建设面临的严峻挑战之一。
2、城镇化对防灾减灾工作提出了迫切要求
城市运行对交通、供水、燃气等市政公用设施的依赖程度很高，而各系统之间相互影响、制约，一旦受灾极易产生连锁、放大效应，从而造成严重灾难。2007年7月18日济南特大暴雨，造成37人死亡，1.4万平方米市区道路毁坏，直接经济损失13.2亿元；2010年5月7日广州特大暴雨，造成7人死亡，38间房屋倒塌，30多个地下车库被淹。
“十二五”期间，我国城镇化水平将突破50%，人口、产业、工程设施将进一步向城镇集中，城镇发展与防灾能力不足的矛盾会更加突出，加强城镇防灾减灾能力迫在眉睫。
3、统筹城乡发展对防灾减灾工作提出新的要求
“十一五”期间，通过村庄整治、农村危房改造以及抗震安居工程的建设，在一定程度上加强了村镇房屋和基础设施的防灾能力。但由于历史上城乡二元化管理，村镇整体抗灾设防水准仍较低，受灾时人员伤亡远比城市严重，小灾大损失的现象屡屡发生。甘肃岷县5.2级、云南鲁甸5.6级等中等规模地震,平均使十余个乡镇、上万人受灾，反映了村镇建设防灾能力不能适应经济发展需要的严峻现实。
“十二五”期间为实现城乡统筹发展的战略要求，急需解决如何在城乡建设中统筹考虑城市与农村的防灾减灾工作、提升城乡防灾减灾总体水平的问题。
二、指导思想、基本原则和规划指标
（一）指导思想
以城乡防灾规划制定和实施为先导，以房屋建筑和市政公用设施抗灾设防监管为主线，以应急基础设施建设为重点，以城乡建设防灾减灾法律法规、标准体系为依据，以应急管理队伍建设和防灾减灾技术进步为支撑，进一步完善城乡建设防灾减灾管理体系。全面提高城乡建设防灾减灾能力，最大限度地避免和减轻灾害中因房屋建筑、市政公用设施破坏造成的人员伤亡和经济损失。
（二）基本原则
贯彻“预防为主，防、抗、避、救相结合”的方针；坚持以人为本，城乡统筹，推动城市综合防御和村镇全面设防；坚持预防为主，平灾结合，做到防灾常态管理与灾时应急管理并重；坚持科学防灾，综合防灾，统筹考虑空间管理与过程管理、近期安排与长远谋划。
（三）规划指标
1、法规制度建设。进一步完善城乡建设防灾减灾法律、法规与技术标准体系。强化工程质量安全监管和城乡规划监察中针对城乡防灾减灾的监督管理内容，加大监管力度。
2、防灾规划编制。地震高烈度地区和地震重点监视防御区基本完成城市抗震防灾规划编制；重点针对地震、台风、雨雪冰冻、暴雨、地质灾害等自然灾害，开展城镇综合防灾规划、村镇防灾规划的编制试点工作。
3、防灾避难场所建设。开展城市绿地系统防灾避险规划编制或修订完善；基本完成位于地震重点监视防御区和灾害风险较高地区城镇中心城区的防灾避难场所和避难通道的规划和建设，其他地区开展防灾避难场所建设试点工作；开展农村防灾避难场所建设试点。
4、市政公用设施抗灾设防。城市市政公用设施抗灾设防率达到100%，发达地区镇（乡）、村市政公用设施抗灾设防率达到100%，其他地区达到60%以上。
5、房屋建筑抗灾设防。城市新建、改建、扩建房屋建筑工程抗灾设防率达到100％，地震重点监视防御区的超限高层建筑工程抗震设防专项审查率达到100%；规模较大的乡镇公共建筑工程抗灾设防率达到100%，其他地区达到80%以上；发达地区新建农房基本达到当地抗震设防要求，一般地区新建农房考虑防灾措施。
6、重要建筑抗灾设防。新建学校、医院和大型公共建筑100%按照《建筑工程抗震设防分类标准》及相关规范进行抗灾设计和建设，指导完成存在隐患的学校、医院和大型公共建筑的抗震加固，建设依托学校、医院和大型公共建筑的防灾避难场所试点。
三、主要任务
（一）加强法规、标准、制度建设
一是加强法律法规建设。在相关法律制定中强化有关建设工程防灾减灾的内容；做好《建设工程抗御地震灾害管理条例》的论证起草工作；开展《城市抗震防灾规划管理规定》的修订工作；各地根据实际情况，制定配套法规和规范性文件完善城乡建设防灾减灾监管制度。
二是完善城乡建设防灾减灾技术标准体系。完善抗震、抗风、防洪、抗雨雪冰冻和保障建筑边坡安全的技术标准；在设计规范中考虑灾害的关联性和多灾种防灾要求的整合，在市政公用设施运行标准中注重防灾减灾和应急处置要求；重点加强城镇防灾规划、防灾避难场所建设、防灾减灾地理信息共享、防灾减灾标识等方面技术标准的制定；完成城镇综合防灾、村镇住宅防洪工程、城市地下空间防洪工程等方面标准的编制工作；推动各地根据当地自然灾害情况和经济发展水平制定符合当地实际、深化国家标准的地方标准。
三是建立城乡建设防灾减灾重点防控机制和绩效评估制度。定期分析本地区灾害形势，及时公布防御相关自然灾害的重点地区和薄弱环节，并针对突出问题开展专项整治；建立重要工程和次生灾害危险源数据库，在特殊季节或接到灾害预警时，及时部署、落实各项保障措施；开展灾后工作绩效评估，提出改进工作的措施和完善技术标准的建议。
四是完善房屋建筑和市政公用设施抗灾设防监管制度。进一步贯彻超限高层建筑工程抗震设防管理制度和技术政策，加强超限高层建筑抗震设防管理；全面推动市政公用设施抗震设防论证，适时修订《市政公用设施抗震设防专项论证技术要点》等规范性文件，不断完善监管内容和手段。
五是建立城乡防灾规划监管制度。将城镇防灾规划作为城市、镇总体规划的专项规划，与总体规划同时编制实施；明确城乡防灾规划的强制性内容和监管要求，并在城乡规划审批、实施中严格审查把关；组织开展城乡防灾规划强制性内容执行情况的监督检查，促进城乡防灾规划按期实施。
（二）全面开展城乡规划编制实施
一是在省域城镇体系规划中提出防灾减灾的原则要求。综合考虑邻近城镇间防灾需要，探索建立区域防灾体系，协调防灾减灾工作；加强对区域防灾减灾问题的研究，完善区域重大基础设施的应急功能和资源共享机制；建立各类灾害信息管理系统，促进部门、地区之间资源共享和应对灾害联动机制建设，加强灾后应急反应和协同工作能力。
二是开展城镇防灾规划的编制工作。基本完成地震高烈度地区和地震重点监视防御区城市抗震防灾规划编制或修编工作；针对城镇灾害类型，组织编制应对台风、雨雪冰冻、暴雨等自然灾害和工业灾害的城镇综合防灾规划；加快城市绿地系统防灾避险规划编制；研究利用先进信息技术，提高防灾规划的编制和管理水平。
三是推进社区、村庄防灾规划工作的开展。针对大中城市特点，研究编制大型商业区、经济开发区、重要商务区、居住区等不同类型社区防灾规划的技术要求，推进新建社区的防灾设施、避难场所与房屋建筑同时规划设计，确保社区防灾设施齐全和足够的避难疏散空间；根据各地的灾害类型和特点，开展村庄防灾规划编制试点工作。
四是强化城乡防灾规划的落实。在控制性详细规划和修建性详细规划阶段，强化对城乡防灾规划中灾害防御要求、城区建设与改造的设防标准、防灾避难场所建设、次生灾害防御等措施的落实；现有重要城区、大型厂矿区、商务中心区、大型公共场所、大型地下空间和风景名胜区，不能满足有关防灾要求的，要有计划地进行改造。
（三）积极推进防灾避难场所建设
一是结合城镇防灾规划和绿地系统防灾避险规划的编制和实施，基本建立具有综合防灾特点的防灾避难和灾后安置体系，完善相关应急保障基础设施，大幅提高我国城镇应急救灾能力。
二是制定《城镇防灾避难场所设计规范》，进行避难场所及其配套设施建设,完善避难场所各项防灾功能。在固定防灾避难场所建设中，加强防灾避难功能审查，严格工程质量监管；建立和完善日常管理制度，确保防灾避难场所的保障能力；结合城镇详细规划和社区建设，开展防灾避难场所和疏散道路整治，以及高密度城区防灾据点建设。
三是建立以城镇人均防灾避难场所有效疏散面积为主要考核指标的评价体系，确保各类防灾避难场所的规划布局、服务范围、用地规模和道路、给水、电力、排水等配套基础设施满足城镇应急避难需要。
（四）确保市政公用设施抗灾能力
一是提高新建市政公用设施防灾减灾能力。在立项、选址和方案论证阶段，研究地震、台风、雨雪冰冻、暴雨等灾害防御措施；在初步设计阶段进行抗灾设防的专项审查或论证；在施工图审查中把抗灾设防质量作为审查的重要内容；在施工阶段加强工程质量监管，提高工程质量安全水平。
二是提高现有市政公用设施防灾减灾能力。建立市政公用设施定期防灾安全评价制度，及时维护、鉴定、维修；开展重点地区城镇道路、给排水、燃气等市政公用设施的抗灾能力安全排查工作；对早期建设的抗灾标准偏低的市政公用设施进行改造升级，按照国家有关标准进行抗灾设防。
三是加强市政公用设施防灾监控和应急处置能力建设。建设、完善市政公用设施的安全监测和应急处置设施，提高燃气、轨道交通等设施突发灾害紧急自动处置能力；加强灾后应急设施建设，研发灾后应急抢修、紧急恢复技术。
（五）提高城乡房屋建筑抗灾能力
一是开展对学校、医院和体育馆等大型公共建筑的鉴定和加固工作。研究编制大型公共建筑抗灾评估技术指南，对未能达到防灾安全要求的公共建筑进行加固改造；完善公共建筑的各类防灾设施，加强使用过程中的安全监测与预警功能，增强其全寿命期内的综合抗灾能力；继续开展中小学校舍加固改造工作，全面提高中小学校舍的综合防灾能力。
二是提升旧城区及城中村房屋抗灾能力。结合城中村改造、农居改造、危房改造等工作，提高城中村及旧城区房屋建筑的抗震、抗风、防涝能力。地震重点监视防御区和有条件的地区，应制定有针对性的区域抗震防灾政策措施，对未达到抗震设防要求的建筑物、构筑物进行抗震鉴定，并限期采取必要的抗震加固措施。
三是提高村镇工程的抗灾能力。加强对农村民居抗灾设防的政策引导和技术指导，逐步建立村镇防灾服务体系；加强村镇住宅图集的推广使用，支持各地因地制宜开展农村民居抗震新技术、新材料研究与应用；组织村镇工程防灾技术培训，提高基层工程技术人员防灾意识。
四是开展具有历史价值建筑的防灾保护。吸取汶川地震等自然灾害中大量文物和古建筑损毁的教训，研究各类具有历史价值建筑的防灾减灾目标、抗灾设防标准和防灾减灾措施，并开展抗灾鉴定和加固试点，提高其抗灾能力。
（六）提高灾害应急和恢复重建能力
一是制定和完善住房城乡建设系统各类防灾应急预案。根据当地灾害特点，制定和完善各类防灾应急预案，明确人员职责和操作流程；加强对重要次生灾害源的监控，提高风险管理水平；开展住房城乡建设系统各重要业务信息系统及基础数据的灾备系统建设。
二是建立健全住房城乡建设系统灾害信息收集、上报渠道。加强部门间协调与联系，确保灾害预警信息及时、准确；建立数字化信息系统和信息报送制度，明确负责灾害信息上报的机构、人员，保证灾害情况及时上报；收集、研究国内外自然灾害案例和应急工作措施，改善应急决策机制。
三是加强对灾后恢复重建的指导。按照统一规划、分步实施、基础设施先行的原则，指导灾区制定重建方案；确定合理的抗灾设防标准；加强质量监管，提高对恢复重建工程的抗灾能力；加强对农村房屋灾后重建的技术指导，积极推广应用农房抗灾实用技术。
四、保障措施
（一）加强队伍建设与政策研究
一是加强城乡建设防灾减灾管理和专家队伍的建设。落实防灾减灾行政首长负责制；完善住房城乡建设系统防灾减灾工作制度，保障人员、经费、设备等工作条件；建立有效的专家参与防灾减灾的工作机制，充分发挥各类防灾减灾专家委员会辅助决策作用。
二是做好抢险抢修和应急鉴定队伍建设及物资准备。整合设计、施工和科研等单位的技术力量，建立平灾结合的房屋建筑应急鉴定队伍；建立机动灵活、装备精良的市政公用设施抢险抢修专业队伍；通过培训、演练，提高抢险抢修和应急鉴定队伍的快速反应能力和技术水平。
三是积极探索与经济社会发展相协调的城乡建设防灾减灾投入机制。建立应急评估和工程抢险的激励政策和投入补偿机制；研究应用隔震减震等抗灾新技术的激励政策，提高行业采用新技术的积极性；配合相关部门推行灾害保险机制，提高社会对灾害的承受能力。
（二）推动抗灾科学研究与成果转化
一是加大城乡建设防灾减灾科学研究的投入。依托现有科研力量分区、分级设立城乡建设防灾减灾研究中心，建立科研基地支撑体系；针对不同区域的地理、经济条件，开展城镇群灾害综合防御体系试点研究；加强对学校、医院和体育馆等大型公共建筑防灾技术的研究；加强对应急保障基础设施预警保护、应急抢修及安全恢复等技术的研究。
二是强化城乡防灾减灾科技创新和技术集成应用。鼓励各地开展多种形式的防灾减灾技术应用试点；支持实用抗震、抗风、防火等各类防灾新技术、新产品的开发研究，并积极、稳妥地推广应用；制定、完善技术配套措施，提高设计施工企业应用新技术的能力。
三是指导地震重点监视防御区和有条件的城市开展抗震能力普查。按照平震结合的原则，结合数字化城市建设，充分利用抗震防灾规划编制资料建立、健全城市抗震防灾信息数据系统，并随着城市建设、改造同步更新相关数据，保障灾害发生时尽快掌握相关基础资料。
（三）开展防灾减灾教育与国际合作
一是推动城乡建设防灾减灾普及教育。积极开展对住房城乡建设系统各级领导干部防灾和应急管理培训；加强住房城乡建设系统从业人员防灾减灾知识培训，定期组织各种防灾演习、演练；加强注册城市规划师、注册建造师、注册建筑师等专业技术人员继续教育中的防灾减灾内容。
二是积极开展防灾减灾领域的国际交流与合作。支持相关人员对国际减灾管理及技术方面的调研，学习国外先进的防灾减灾技术及管理经验；积极支持中外学术研讨，共享减灾信息与技术；通过试点建设，加强对国际防灾减灾先进经验技术的利用和再创新。