昆明市安全生产黑名单管理制度（试行）

上一篇: 聊城市人民政府办公室转发市发改委关于进一步发展和利用资本市场若干意见的通知
下一篇: 云南省废旧金属收购治安管理条例

江苏省连云港市人民政府办公室


连云港市人民政府办公室文件

连政办发〔2007〕82号

　
连云港市政府办公室关于印发连云港市规范性文件制定程序规定的通知


各县、区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：
《连云港市规范性文件制定程序规定》已经市政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。

二○○七年四月二十四日


连云港市规范性文件制定程序规定

第一章 总 则

第一条 为了规范本市规范性文件制定程序，保证规范性文件质量，维护社会主义法制和政令的统一，促进依法行政，根据《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和国务院《规章制定程序条例》等法律、法规，制定本规定。
第二条 本规定所称规范性文件，是指本市各级人民政府（含其办公室，下同）及其工作部门和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下简称制定机关），按照法定权限和程序制定发布的涉及本行政区域范围内的公民、法人或者其他组织的权利、义务并具有普遍约束力或者一般规范意义、可以反复适用的文件总称（简称规范性文件）。
规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。
规范性文件的名称一般为：决定、规定、办法、实施细则、实施办法等。对全局性重大的规范性文件，称“决定”；对某一方面行政工作作比较全面的规定，称“规定或办法”；为贯彻执行法律、法规、规章制定的比较具体细致、带有补充性、辅助性的规定，称“实施细则”或“实施办法”。
第三条 规范性文件的制定程序包括立项、起草、审查、决定、公布、解释等。
第四条 本市制定机关制定规范性文件适用本规定。
第五条 行政机关的内部工作制度、人事任免决定以及对具体事项作出的行政处理决定等，不适用本规定。
制定机关制定的规范性文件的备案，依照市政府规范性文件备案规定执行。
第六条 规范性文件制定，应当遵循下列原则：
（一）国家法制统一原则；
（二）依照法定职权和程序制定原则；
（三）职权与责任相一致原则；
（四）精简、统一、效能原则；
（五）体现地方特色和具有可操作性原则；
（六）维护公民、法人和其他组织的合法权益原则；
（七）保障行政机关以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织依法行使职权原则。
第七条　规范性文件可以用条文形式表述，也可用段落形式表述。规范性文件用语应当准确、简洁，使用文字和标点符号应当正确、规范，条文内容明确、具体，注重效用。
第八条 除有法定依据或者国家另有规定外，制定机关不得在规范性文件中设定下列内容：
（一）行政许可事项；
（二）行政处罚事项；
（三）行政强制措施；
（四）行政收费事项；
（五）其它应当由法律、法规、规章或者上级行政机关设定的事项。

第二章　　立 项

第九条 政府所属部门和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织认为需要由本级人民政府制定规范性文件的，应当于每年12月20日前向本级人民政府报送下一年度拟提请政府发布规范性文件的计划，即提出立项申请。
第十条 政府法制部门应当对报送政府制定规范性文件的立项申请进行汇总研究，拟订本级人民政府年度规范性文件制定工作计划，报本级人民政府批准后执行。
政府规范性文件制定工作计划应当明确规范性文件的名称、起草单位、制定目的、起草时间、会办单位等。
对列入政府规范性文件制定工作年度计划的项目，承担起草任务的部门应当抓紧工作，按照要求上报本级人民政府。
政府规范性文件年度制定工作计划在执行中可以根据实际情况进行调整。
第十一条 政府所属部门和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以根据本部门、本单位的实际，按照规范性文件制定原则自主确定部门规范性文件的立项工作。

第三章 起 草

第十二条 规范性文件由制定机关组织起草。
政府规范性文件由政府的一个部门或者几个部门具体负责起草工作，也可以由政府法制部门牵头组织起草。
部门规范性文件由制定机关的一个或几个内设机构或者法制机构具体负责起草。
第十三条 起草规范性文件，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关单位和个人的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会和公开向社会征求意见等多种形式。
第十四条 公民、法人或者其他组织对规范性文件草案内容提出意见的，起草部门应当予以研究处理。
相关机关对规范性文件草案内容提出重大分歧意见的，起草部门应当进行协调；协调不成的，报上级行政机关协调或者裁定。
对重大分歧意见的协调和处理情况，应当在起草说明中予以说明。
第十五条 报请县级以上地方人民政府发布规范性文件的，其送审稿应当由起草部门或联合起草部门主要负责人签署，并提供下列材料：
（一）报请审查的请示或函；
（二）规范性文件送审稿；
（三）制定规范性文件的必要性、规定的主要措施、制定依据、有关方面的意见汇总材料等内容的起草说明；
（四）起草规范性文件所依据的法律、法规、规章和政策、上位规范性文件（以下简称制定依据）；
（五）征求意见的有关材料；
（六）其他应当提供的有关资料。
发布部门规范性文件需要起草机构提供有关材料的，参照前款规定执行。

第四章 审 查

第十六条 规范性文件送审稿由制定机关的法制机构统一审查。
法制机构主要从以下几个方面对规范性文件送审稿进行审查：
（一）是否具有制定的必要性和可行性；
（二）内容是否符合法律、法规、规章和国家政策的相关规定；
（三）是否符合本规定第六条、第七条、第十五条的规定；
（四）是否与相关的规范性文件相协调、衔接；
（五）是否充分征求并正确处理相关机关、组织和管理相对人的意见；
（六）其他需要审查的内容。
第十七条 法制机构收到制定机关交办的规范性文件送审稿，一般应当将送审稿发送有关机关、组织会签、征求意见。有关机关、组织应当在规定时间内提出合法、符合实际情况的修改会签意见，并将修改会签意见提交法制机构。
第十八条 对涉及公民、法人或者其他组织切身利益等重大的规范性文件送审稿，法制机构应当召开有关机关、组织、专家参加的座谈会、论证会、听证会或者在本行政区域普遍发行的报刊、电视或统一设置的专门的户外公示栏上向社会公布草案广泛征求修改意见、建议，充分听取意见并研究论证。涉及主要问题的，要进行调查研究，或委托有关组织、专家提出论证意见。
第十九条 对报请审查的规范性文件送审稿，法制机构可以进行修改、调整、协调；对重大分歧意见协调不成的，报请制定机关决定。
第二十条 规范性文件送审稿有下列情形之一的，法制机构可以缓办或者将其退回起草部门，也可以要求起草部门修改、补充材料后再报请审查：
（一）不符合本规定第十五条、第十六条规定的；
（二）制定的基本条件尚不成熟的；
（三）有关机关对草案的重要内容有较大争议，起草部门未与有关部门协商一致的。

第五章　　决定与公布

第二十一条 规范性文件送审稿经法制机构审查，符合本规定的，由法制机构报请制定机关审查决定。
县级以上地方人民政府制定的规范性文件，原则上应当经县级以上地方人民政府常务会议决定；县级以上地方人民政府工作部门制定的规范性文件，应当经部门办公会议决定。但涉及内容比较单一，且各方面意见比较统一的，可以由制定机关主要负责人决定。
第二十二条 规范性文件经本规定第二十一条第二款规定程序决定后，应当由制定机关的主要负责人签署并向社会公布；涉及全局性重大的规范性文件应当以签署命令的形式予以公布。除法律法规另有规定外，规范性文件应当在政府指定的政府公报、网站或者本行政区普遍发行的报刊、电视或统一设置的专门的户外公示栏等媒体上向社会公布。具体工作由制定机关的法制机构负责。
规范性文件未向社会公布的，不得作为实施行政管理的依据。
第二十三条 公众有权查阅已经公布的规范性文件。
制定机关应当采取编辑出版年度规范性文件汇编等措施为公众查阅规范性文件提供方便。
第二十四条 规范性文件应当自发布之日起30日以后施行，但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者发布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策以及规范性文件本身执行的除外。
第二十五条 规范性文件规定的内容属阶段性工作的，制定机关应当在规范性文件中规定规范性文件的终止时间。
第二十六条 在发生重大灾害事件及保障国家安全、公共安全和重大公共利益或执行上级机关的紧急命令和决定等情况下，需要立即制定规范性文件的，经制定机关主要负责人批准，可简化制定程序。

第六章 解 释

第二十七条 规范性文件解释权属规范性文件制定机关。解释的具体工作由制定机关的法制机构承办，参照规范性文件送审稿审查程序，提出意见，报请制定机关批准后公布。
规范性文件的解释同规范性文件具有同等效力。
第二十八条 国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为按照本规定制定的规范性文件同国家法律、法规、规章等相抵触的，可以向制定机关书面提出审查的建议，由其法制机构研究处理。

第七章 附 则

第二十九条 规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其施行情况进行评估，并根据法律、法规、规章和国家政策的调整以及实际情况的变化，适时进行清理，及时予以修订或废止。
第三十条 本规定自2007年6月1日起施行。


内容摘要:未成年人犯罪的污点记录在相关档案中，势必会影响到他们以后的升学、就业，无形中损害了他们作为一个正常人所应当享有的合法权利，显然有失公平。通过实施“未成年人犯罪记录封存制度”，可以更好的贯彻教育、感化、挽救的法治方针。这既是坚持教育为主、惩罚为辅原则的具体体现，更是促使未成年罪犯尽快回归社会、融入社会，防止未成年人重新犯罪的有效举措，对于实现全社会的长治久安将产生积极而深远的影响。
关键词:未成年人 犯罪记录 封存

新刑事诉讼法第275条明确规定了对犯罪的未成年人实行犯罪记录封存制度，给有过犯罪记录的未成年人避免前科带来的负面影响，能够平等地享有与其他正常人一样的权利，使其真正改过自新，回归社会，提供了机会。但由于新刑事诉讼法仅以一个条文的形式规定了未成年人犯罪记录封存制度，过于原则、可操作性不强。检察机关在司法实践中如何立足检察职能，正确理解和适用并保证其得到有效实施，保障未成年人健康成长，已成为一个重要课题。
一、犯罪记录封存制度的出台有其合理性和必要性
犯罪人员犯罪记录是国家专门机关对犯罪人员情况的客观记录，它是现代社会管理制度中的一项重要内容。未成年人犯罪记录封存制度是犯罪人员犯罪记录制度中的主要内容之一，新刑事诉讼法第275条规定：“犯罪的时候不满十八周岁，被判处五年有期徒刑以下刑罚的，应当对相关犯罪记录予以封存。犯罪记录被封存的，不得向任何单位和个人提供，但司法机关为办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询的除外。依法进行查询的单位，应当对被封存的犯罪记录的情况予以保密。”这被称为“未成年人犯罪记录封存制度”。笔者认为，犯罪记录封存制度的出台有其合理性和必要性，主要体现在：
（一）未成年人犯罪记录封存制度体现了我国针对未成年人犯罪以教育为主、惩罚为辅的刑事政策。未成年人犯罪大多数情形属于初犯、偶犯、激情犯，其往往是由于一时冲动而误入歧途，主观恶性较小，经过教育和改造，回归社会的可能性比其他罪犯要大的多，所以法律理应对其从宽处罚，《刑法修正案（八）》已经增加规定了未成年人在入伍、就业等情况下免除报告前科的义务。新的刑事诉讼法增设了未成年人犯罪记录封存制度，正是体现对未成年人犯罪的特殊宽大政策，这是本次刑事诉讼法修改的一大亮点。这一制度能让未成年罪犯感受到国家和法律对他给予的道义体恤和人性温暖，从而唤起其发自内心的感动与悔悟，这相比严厉的惩罚更有助于真正达到教育和挽救的目的。
（二）未成年人犯罪记录封存制度淡化“前科”，对未成年犯的复学、就业以及保证其顺利回归社会具有重要现实意义。从另一角度来看，前科本身也是一种“制度性歧视”。 前科本身附设了一种“一朝为贼，终身为贼”的“标签效应”，使未成年人长期遭受来自司法和社会的负面评价，造成事实上的不平等，导致为实现未成年犯罪人的司法矫治和社会回归的目标束之高阁。将未成年罪犯的犯罪记录封存，有利于弱化其“标签”心理，对今后的学习就业等均不会造成影响，使其重获生活的勇气和信心，更好地回归社会、防止再犯；有利于其更好的就业、升学和促进家庭亲属关系的和睦。因此在法律上正式确立对未成年人的犯罪记录封存制度，让这些“有犯罪前科”的未成年人也能像其他正常人一样融入社会而不至于受到任何歧视，而这对于很多在未成年时期犯过罪受到法律追究的人来说，至关重要。
（三）未成年人犯罪记录封存制度契合世界刑事立法的潮流和改革趋势，顺应了未成年人权利保护的历史潮流。未成年人犯罪记录封存也是国际通行的做法。《联合国保护被剥夺自由少年规则》中规定：“释放时，少年的记录应封存，并在适当的时候加以销毁”，《联合国少年司法最低限度标准规则》中也规定，对未成年罪犯的档案应严格保密，不能让第三方利用，也不得在其后的成人诉讼案件中加以引用。未成年人犯罪记录封存如今是世界各国未成年人刑事犯罪处理的普遍做法。我国作为这两项国际公约的签署国，也有义务逐步完善国内现行法律体系，建立起与国家承诺一致的未成年人司法制度。
二、犯罪记录封存制度存在一些值得商榷的问题
（一）未成年人犯罪记录封存制度与诸多法律、法规规定存在明显的冲突。根据我国《公务员法》、《检察官法》、《法官法》、《律师法》、《教师法》、《拍卖法》、《会计法》、《注册会计法》、《公司法》、《执业医师法》等法律的规定，有犯罪前科的人员不得或在一定期限内不得从事以下职业：公务员、检察官、法官、律师、拍卖师、会计师、注册会计师、公司的董事、监事和经理、执行医师。根据《兵役法》，依照法律被剥夺政治权利的人，不得服兵役。而且即使未被剥夺政治权利，在政审时往往也难以通过。因此，在上述法律未修改之前，犯罪记录封存制度在实施中将“大打折扣”。特别是与公安部的《重点人口管理规定》、公安机关开具有无违法犯罪记录证明的制度、公安机关的户籍管理制度等公安机关的许多现行规章的冲突更加明显。例如，《重点人口管理规定》规定，包括五大类共20种人员属于公安机关重点管理的人员。其中第四类是“因故意违法犯罪被刑满释放、解除劳动教养不满五年的”。公安机关会深入社区、街道、居委会或者村委会调查了解其基本情况，调查核实与其相关的信息资料，同时进行重点监控和定期帮助教育。未成年人犯罪记录即便进行了封存，其效果也令人怀疑。
（二）未成年人犯罪记录封存制度规定过于原则、可操作性不强。修改后的刑事诉讼法仅对未成年人犯罪记录封存制度进行了制度构建，程序问题基本未涉及，没有对记录封存的适用对象、封存程序、具体实施、解封程序、保密制度等进行合理、细致的规范。如在适用对象上遗漏了未成年犯罪嫌疑人的相对不起诉和附条件不起诉两种情形，没有规定这两种情形的记录是否可以参照适用；在法律效力上，新刑事诉讼法规定“犯罪记录被封存的，不得向任何单位和个人提供，但司法机关为办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询的除外”。条款中的“有关单位”是指那些单位，“国家规定”又是包括那些范畴？这些在新刑事诉讼法中表述笼统、实践中会引起一些争议。可能出现两种极端情形：要么许多单位都认为自己是“有关单位”，都要求查询，比如众多用人单位就有考察劳动者以往经历的需求；要么保存犯罪记录的主管机关随意解释，阻止有权单位的依法查询。不仅无法保障“有关单位”依法查询权利的实现，同样无法保障未成年人轻罪封存记录制度得到彻底落实。此外，由于犯罪记录封存而在人事档案中出现的空白期又该怎么解释？犯罪记录封存之后作何处理？是永久存放还是彻底销毁？这些都需要出台细则加以明确。
（三）受制传统观念等因素，尚有一系列制度歧视和标签效应难以及时消除。尽管我们没有任何法律规定对“刑满释放人员”的学习就业给予“另眼相看”，但在现实社会中，被歧视现象可谓随处可见，特别是对于未成年时期犯过罪的人，一旦在履历中出现或是被用人单位掌握，无论他们怎样努力都可能事倍功半，甚至前功尽弃。留在人们心中对“犯过罪”那种根深蒂固的成见，使得整个社会对有“前科”的人都有一种无形的歧视，以至于有些未成年人，虽然犯罪轻微有过短暂的牢狱生涯，但因警方的“犯罪记录”没有封存，甚至“广而告之”，使他们在学习就业等四处碰壁之后，索性“破罐子破摔”，最后彻底沦落为社会的“不稳定因素”，尽管这不是他们所愿，但确实也是一种无奈。
三、完善未成年人犯罪记录封存制度的建议
（一）及时修正有关与未成年人犯罪记录封存制度的法律、法规或者出台相关司法解释。在新《刑事诉讼法》实施前后，根据上位法优于下位法的要求，与之冲突的法律法规、行政规章、单位规定等，该修正的需要及时修正；在短时间内基于社会管理的现实需求无法修正的，必须通过法律解释、实施细则等予以协调。对于未成年人的犯罪记录封存而言，废除在就业、上学、兵役等方面的歧视性规定迫在眉睫。除了一些特殊行业和岗位予以必要的限制外，如不得从事航空业工作、党政机要部门工作、不得担任特定勤务兵种等。政府应保障这些人获得公平的、有尊严的对待。例如，考虑到就业渠道限制等因素，可在事业单位的考试资格、普通兵种的入伍资格等方面予以放宽。
（二）亟需出台权威的司法解释细化制度，提高可操作性。笔者建议，应该由公检法司四部门联合出台《未成年人犯罪记录封存制度实施细则》，对记录封存的适用对象、封存程序、具体实施、解封程序、保密制度等进行合理、细致的规范。如虽然新刑事诉讼法未有规定，但是，实施细则里面应该明确规定未成年人相对不起诉和被附条件不起诉记录封存可参照适用未成年人犯罪记录封存制度；“有关单位根据国家规定”进行查询的。笔者认为，对于“单位”的范围，新刑事诉讼法未规定，可以参照刑法第30条关于单位犯罪的规定，即包括公司、企业、事业单位、机关和团体。对于“国家规定”范围，新刑诉法也未规定，必须予以严格限定，可以参照刑法第96条的规定，即国家规定是指全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律、决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。除此之外，地方性法规和部门规章不能作为依据。
（三）要积极探索、逐步推行未成年人犯罪记录消除制度。笔者认为，对于未成年犯罪人回归社会而言,仅仅“封存”是远远不够的。“封存”只意味着不得将犯罪记录提供给其他部门,但犯罪记录依然存在。根据我国档案制度,此类犯罪记录将存入个人档案并伴随其一生。因此,尽管“封存”,却并不能彻底给未成年罪犯一个清白的人生履历。为了体现真正给未成年罪犯二次机会,促使其顺利融入社会,仅对其前科予以封存,保护力度不够,建议司法解释规定未成年犯罪记录消灭制度。增加规定：“未成年人在犯罪记录被封存后五年内没有实施犯罪行为的,司法机关和有关部门应当对其相关犯罪记录予以消灭”。如此，一则可以成为一项鼓励未成年罪犯在五年内奉公守法、悔过自新的激励机制；二则将先前的犯罪记录彻底销毁,无疑会比简单封存更有助于未成年罪犯今后的生活。
（四）齐心协力，撑起未成年人犯罪记录封存制度顺利实施的“保护伞”。未成年人犯罪往往“一失足成千古恨”。未成年罪犯的人生道路还很长，让他们用一生的代价为年少时的一次犯错“买单”，有违公平，不仅不利于未成年人自身的成长，往往还会使他的整个家庭陷入无法摆脱的悲剧，不利于构建稳定和谐、充满爱与希望的社会环境。因此，我们有责任给犯过错的孩子提供改过自新的机会，帮助他们以积极健康的心态重新回归社会和家园，这对他们的家庭是莫大的宽慰，也是在我们的国家播撒下善的种子。一次温情的封存，或许就是一次新生命的开始。未成年人有其特殊的生理和心理特点，笔者认为，公检法司都应该单独设立办理未成年人犯罪案件的专门机构。必须有一个专门的工作机构，一套专门的工作机制。法院、检察院和公安机关办理未成年人刑事案件，应当由熟悉未成年人身心特点的审判人员、检察人员、侦查人员来承办。社会各部门对此也应加强协作，未成年人犯罪记录封存制度本身不仅涉及司法部门的认可，更需要社会相关部门的配合和支持。同时，民众的心理的认同对未成年人犯罪记录封存制度的推行也是非常重要，因此要加大对此项制度的宣传，真正保证未成年罪犯在权利行使以及机会获得上的平等，为未成年罪犯回归社会营造一个良好氛围。



参考文献：
1.曾新华 ：《未成年人犯罪记录封存制度的理解与适用》，载《检察日报》，2012年5月22日。
2.彭瑶：《未成年人犯罪记录封存制度有感》，载《农民日报》，2012年4月5日。
3.马艳君：《未成年人犯罪记录封存制度实践设想》，载《中国检察官》，2012年第6期。
4. 樊崇义主编：《2012年刑事诉讼法：解读与适用》，法律出版社2012年版，第356—375页。

作者： 五华县人民检察院 蔡仕强